Az EU-s rendelet két fő feladatot ró a tagállamokra. Az egyik az 5-ik cikkely szerinti jelentési kötelezettség a Bizottság felé, amelynek értelmében az adott év végén a tagállamok összesítve jelzik a lefolytatott átvilágítások számát és azok eredményét, nem részletezve a befektetők nevét, kilétét és a projektek jellegét. A 6-ik cikkelyben rögzített elvárás pedig a tagállamok közötti együttműködési mechanizmusra vonatkozik. Ennek jegyében a tagállamok észrevételeket juttathatnak el egy másik tagállamhoz a területén zajló átvilágítással kapcsolatban, illetve azt is, hogy a Bizottság véleményt fogalmazzon meg a vizsgált projektre nézve. A jelentés szerint a tagállamok gyakran érdeklődnek más tagállamoknál zajló befektetések iránt, míg a Bizottság maga elenyésző esetben ad ki véleményt. Utóbbi betartására egyébként nem kötelezheti Brüsszel a címzett kormányt. Egyes szakértők szerint a mechanizmus a transzparenciát és a tagállami kommunikációt erősíti, de érdemi hatása csekély az egyes befektetések engedélyezésére.
Az együttműködési mechanizmusban minden tagállam részt vesz, függetlenül attól, hogy rendelkezik-e a saját joganyagában ilyen eszközzel vagy nem. Az EU rendelete nem várja el ennek a létrehozását, így Brüsszel szerepvállalása elsősorban a meglévő rendszerek harmonizációját, összjátékát hivatott erősíteni. Ettől függetlenül minden uniós anyag hangsúlyozza a toxikus, kártékony befektetések elleni védelmet, kifejezetten, ha azok kritikus infrastruktúrákat vagy egyéb, nemzetbiztonsági szempontból kiemelt fontosságú gazdasági szektort érintenek. Az EU szemszögéből az lenne optimális, ha minél több tagállam minél hasonlóbb rendszert működtetne.
Jelenleg a 27 tagállamból 18 rendelkezik átvilágítási eszközzel, ez a szám 2017-ben még csak 12 volt. Legutóbb Dánia, Csehország és Szlovákia fogadott el erről szóló jogszabályt. A szlovák törvény a legfrissebb, a tavaly decemberi elfogadás után idén március elsejével fog csak életbe lépni. A magyar parlament 2018-án fogadta el a Magyarország biztonsági érdekét sértő külföldi befektetések ellenőrzéséről szóló LVII. törvényt, amely 2019. január 1-je óta hatályos. Míg a befektetők aggódva figyelhetik a szűrési eszközök burjánzását, a cél valójában a védekezési arzenál bővítése anélkül, hogy ezek az országok a protekcionizmus benyomását keltenék.
Az időzítés nem véletlen: a koronavírus-járvány külön lökést adott ezeknek a jogszabályi szigorításoknak.
Az OECD szerint a pandémia kontextusában számos kormány erősítette a járvány hatékony menedzseléséhez szükséges szektorok feletti kontrollt (egészségipar és a hozzá kötődő ellátási láncok), és támogatta a pénzügyileg sebezhető hazai cégeket a rosszindulatú felvásárlókkal szemben. E két törekvést egyébként az EU is szorgalmazta. Ezeket az érdekeket szem előtt tartva, az ausztrál kormány 2020 márciusán lejjebb szállította a szűrés megindításához szükséges értékküszöböt, lehetővé téve a nagyobb számú átvizsgálást.
Egy másik apropó a feltörekvő gazdaságok befektetései és az ellenük való védekezés. Ismerve az átvilágítási rendelet tágabb kontextusát, nem kérdés, hogy létrejöttét – legalább részben – a kínai cégektől való európai aggodalom inspirálta, vagyis az a forgatókönyv, hogy a befektetéseken keresztül a pekingi kormány értékes technológiákra és ipari fejlesztésre teheti rá a kezét. A kínai befektetők maguk diszkriminatívnak tartják az új rendszert, azt feltételezve, hogy ennek igazából ők az implicit célpontjai. Míg a kínai befektetések nem is pattantak vissza a koronavírus-járvány előtti időszak szintjére, kérdés, hogy pontosan mi áll a jelenség mögött. A 2021-es adatok szerint az Európában eszközölt kínai befektetések 96 milliárd euróval megragadtak a 2020-as szinten,
míg a kínai akvizíciók 14 éves mélypontra zuhantak 25 milliárd euróval.
Egyrészt a kínai tőkekiviteli korlátozások egy ideje erősödnek, másrészt az átvilágítási dömping maga is elterelhetett egy-egy kínai projektet, ha a befektetők maguk borítékolva látták a visszautasítást. Végül megemlítendő a 2025 Made in China terv is, amely a kínai technológia-intenzív szektorok erősítését célozza, részben a hazai tőke otthontartásával és befektetésével.
Ezekről a dilemmákról nehéz konkrét adatokat találni, de az biztos, hogy az európai térség tőke iránti igénye változatlan, és még nőhetett is az orosz agressziót követő szankciók miatt. A Bizottság tavaly őszi jelentése is azt mutatja, hogy a formális átvilágításon átesett projektek között is rendkívül kevés azoknak az aránya, amelyek be lettek tiltva. Az összesített jelentés szerint a 2021-ben 1563 jóváhagyási kérelmet kaptak a tagállami kormányok különböző befektetőktől. Ennek csak a 29%-át (453 esetben) világították át hivatalos procedúra keretében, a nagy többség esetében nem merült fel nemzetbiztonsági érdeket érintő körülmény. Az átvilágított esetek között pedig csak 1% (5 esetben) kapott elutasítást. Így az egész unióra vetítve kevesebb, mint féltucat olyan projekt volt 2021-ben, amelyeknél az átvilágítást végző tagállam a befektetés leállítása mellett döntött. Az érintett ügyek jellegéről és a befektetők identitásáról hivatalosan semmit nem tudni, bár egyes sajtóhírek szerint a tiltott projektek között nem szerepel kínai befektetés. Ez merőben ellentmond az átvilágítást sürgető európai retorikának, amely sokszor a hazai hatóságokkal közeli kapcsolatot ápoló külföldi befektetők veszélyével példálózik.
Egy másik érdekes adat a jelentésben, hogy az átvilágított projektek 23%-ánál (104 esetben) kértek kockázatcsökkentő intézkedést a kormányok, esetenként meghatározva például, hogy a kiválasztott hazai cég tulajdoni arányában mekkora hányadot vásárolhat a befektető.
Ezek az intézkedések azt jelentik, hogy a hatóságok nem látták kezelhetetlennek a felmerülő rizikókat.
Az ilyen jellegű intervenció láthatóan erősödött a 2020-as évhez képest. Az akkori jelentés szerint 1793 tranzakcióról számoltak be a tagállamok, a rendes átvilágításon átesett projektek aránya 20% volt (362 esetben). Ennek csak a 12%-a (43 esetben) esetében kaptak kockázatkezelő kondíciókat a bekfetetők, amelyeknek sikeresen eleget is tettek. A rövid időtáv miatt nehéz értékelni, de a két egymás utáni év alapján egyrészt nő az étvágy a formális átvilágítás iránt, másrészt az explicit tiltás helyett a kormányok a további feltételek kiszabását preferálják. Ezzel a válogatós mentalitással két legyet ütnek egy csapásra, hiszen kivédhetőek a károsnak ítélt projektek úgy, hogy a befektetési piac nyitottsága körül nem merül fel komolyabb aggodalom.
Erre a lavírozásra kiváló példa a kínai COSCO hamburgi projektje. Tavaly októberben a vállalat 25%-os részesedést szerzett a hamburgi kikötő egyik termináljában, de csak azt követően, hogy a német kormány elutasította az eredeti tervben szereplő 35%-os részesedést. A berlini vezetés aggodalmát fejezte ki a befektetés ‘közrendre és biztonságra’ gyakorolt hatása miatt, ezért kérte az akvizíció módosítását. Egy másik esetben, a hongkongi Hillhouse Capital megvásárolta a holland Philips cég háztartási berendezésekkel foglalkozó részlegét. Az akvizíció 3,7 milliárd euróra rúgott, de a holland kormány nem látta problémásnak az ügyletet, így megkapta a hatósági jóváhagyást.
A nemzetbiztonságra vonatkozó gumifogalmak az átvilágítást működtető tagállamok joganyagában rendre felbukkannak. Ezek növelik a hatóságok interpretációs szabadságát, biztosítva, hogy a felmerülő projektek sorsáról kizárólag ők döntenek. A döntés során névleg a nemzetbiztonsági érdekeket és a befektetés tágabb implikációit veszik górcső alá, de nem kérdés, hogy a folyamat messzemenően átpolitizált, és a befektető kilétén túl egyéb körülmények is befolyásolják az átvilágítás eredményét.
A befektetés-átvilágítás európai helyzete nem független a tágabb gazdasági és geopolitikai fejleményektől. Az EU és Kína elvben megállapodott egy befektetési egyezmény tartalmáról 2020 decemberében, de az aláírás és a ratifikáció is várat magára, és rövid távon aligha lehet számítani ennek pótlására. 2021 tavaszán a két fél kölcsönös szankciókba bonyolódott, miután az EU kínai hivatalnokokot tett tiltólistára a hszincsiangi átnevelő táborokban betöltött szerepük miatt. 2022-ben pedig az orosz invázió és az ezzel kapcsolatos kínai álláspont fagyasztotta meg a légkört. Az egyezmény névleg nagyobb hozzáférést adna az európai cégeknek a kínai piachoz, csökkentve a belépés előtt tornyosuló akadályokat és javítva a reciprocitást, amely régóta neuralgikus pont a két fél viszonyában.
Korai lenne a külföldi tőkebefektetések jelenlegi trendjeiből messzemenő tanulságokat levonni, vagy azt megállapítani, hogy az átvilágítási korszak beköszönte mennyiben változtat a befektetői preferenciákon, a megcélzott gazdasági szektorokon vagy a vonzónak ítélt hazai cégeken. Az biztos, hogy a szűrési mechanizmusok terjedése mögött egy tágabb gazdaságpolitikai dilemma áll, amelynek a megoldása egyelőre várat magára. Képesek-e az európai államok sikerrel átvergődni azon a szűk szoroson, amely a nemzetgazdasági szereplők védelmének a Szküllája és a befektetőbarát nyitottság Kharübdisze között húzódik?
Peragovics Tamás az ELKH Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Világgazdasági Intézetének tudományos munkatársa.
A cikk a szerző véleményét tükrözi, amely nem feltétlenül esik egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával.
Címlapkép: Getty Images
