A 2011-ben elrontott költségvetési szabályrendszer kijavításához előbb az alapvető elveket és feltételeket kellene tisztázni. Ezek közül az első az átláthatóság, amelyet a kormány továbbra sem kíván biztosítani (I. rész). De ha sikerülne is értelmes szabályrendszert törvénybe iktatni, mindaddig csak idő kérdése volna a bukás, amíg nem sikerül az adósságráta megcélzott ütemű csökkenését tartalmi intézkedésekkel is megalapozni. Az elmúlt három év ismét bebizonyította, hogy a magyar költségvetési rendszer elavult: sem a kiadások reálértékének általános csökkentésére, sem a nagy kiadási területek közti átsúlyozásra nem képes (II. rész). A kiadások funkcionális megoszlását vizsgálva láthatjuk, hogy utólag a tervek álmoknak bizonyultak és a tervektől gyakorlatilag teljesen független folyamatok mentek végbe. Mivel a jelenlegi trend növekedési ütemek mellett a 3 százalék közeli hiány nem elég az adósságráta csökkentéséhez, vagy az egyenleget kell tovább javítani, vagy a növekedésnek kellene beindulnia. Ha nem javul a kiadások hatékonysága, az egyenleg csak adóemelésekkel lesz javítható. A magasabb adók viszont a növekedést rombolják, tehát a hosszú távú fenntarthatóságot nem, vagy csak alig javítják. Ez egy csapda-helyzet. Többek között a rossz költségvetési rendszer csapdája. Sorozatunk befejező részében (III. rész) javaslatokat fogalmazunk meg a költségvetési szabályrendszer kijavításához, de ugyanezek a lépések előfeltételei a költségvetési rendszer átfogó reformjának is.
A rossz költségvetési rendszer csapdája
Márciusban bemutattuk, hogy ha a magyar költségvetési rendszer átláthatóságát a nemzetközileg elfogadott Open Budget Index módszertana szerint értékelnénk, akkor hazánk hol helyezkedne el a környező országokhoz képest. A lehetséges 100 pontból 40-et elérve a vizsgált 100 ország között Magyarország a 60. helyre került. Mivel a kép igen gyászosra sikeredett, levelet írtunk az államháztartásért felelős, frissen kinevezett miniszternek.
A levél mellékleteként 13+1 pontban olyan intézkedési lehetőségeket soroltunk fel egy képeslap méretű kártyán, amelyek még 2013-ban végrehajthatók, átlátható költségvetési rendszerrel rendelkező országokban a rutin részét képezik. Olyan lehetőségeket, amelyek nem kerülnek pénzbe, mégis jelentősen növelnék az átláthatóságot. Az első 13 javaslat megvalósulása a nemzetgazdasági miniszteren múlik, a +1 a parlamenti bizottságok kompetenciája. Miután a kormány benyújtotta a parlamentnek a 2014-es költségvetési törvényjavaslatot, itt az idő, hogy értékeljük az első 13 pont teljesülését.
1. Kérdés: A költségvetési irányelvek (vagy ezzel egyenértékű dokumentum) érthetően megfogalmazza-e a kormány gazdaságpolitikai szándékait és azok számszaki hatását a benyújtandó költségvetésre?
Miért fontos: A gazdasági szereplők hatékony működéséhez, a gazdaságpolitikai környezet kiszámíthatóságához elengedhetetlen, hogy az intézkedésekre legyen idő felkészülni, a különféle kockázatok értékelhetők legyenek.
Válasz: NEM
Indoklás: Jó költségvetési rendszerrel rendelkező EU-országokban a konvergencia program ill. eurózóna tagok esetében a Stabilitási Program mintegy mellékterméke a hazai középtávú tervezési folyamatnak. Magyarországon sajnos fordított a helyzet: a konvergencia program készítésére vonatkozó EU-s kötelezettség miatt tudhatunk meg egyáltalán valamit a következő költségvetési évre vonatkozó tervekről, de ez sem túl sok. Az idei konvergencia program a 2014-es évvel kapcsolatban például csak egyetlen intézkedést (pedagógusok béremelése) nevesített becsült költségvetési hatással együtt, a többi intézkedést pusztán felsorolta számszaki hatás nélkül. Az anyag semmilyen érdemi információt nem tartalmaz arra vonatkozóan, hogy a tervezett intézkedések milyen módon segítik a kormány gazdaságpolitikájának megvalósítását. (Csak a történelem iránt érdeklődők számára jegyezzük meg, hogy az államháztartási törvény szerint március 31-ig elkészítendő irányelvek műfaja a gyakorlatban már rég megszűnt.)
2. Kérdés: A féléves jelentés keretében megtörtént-e az aktuális gazdasági helyzet számszaki összevetése a kormány által várt pályával?
Miért fontos: 2013 közepére a nemzetközi és hazai makrogazdasági környezet nyilvánvalóan sok tekintetben eltért attól, mint amire a 2013-ra vonatkozó költségvetési terveket alapozták. Az eltérés részben a gazdasági környezet előre nem látható megváltozásából, részben tervezési hibából ered. A 2014-es tervek megalapozása érdekében feltétlenül szükséges volna szétválasztani azokat a tervezési hibákat, amelyek utólag visszagondolva kivédhetők lettek volna és azokat, amelyek valamilyen külső előre nem kivédhető kockázat miatt következtek be.
Válasz: NEM
Indoklás: A kormány nem publikált féléves jelentést. A szeptember végén benyújtott 2014-es költségvetési törvényjavaslatban közöl ugyan néhány 2013-ra vonatkozó makrogazdasági mutatót, de az eredeti tervekkel való összevetés, az eltérések elemzése és a tanulságok levonása nem történt meg.
3. Kérdés: A féléves jelentés aktualizálja-e a költségvetési tételekre vonatkozó tervszámokat a törvény 1. számú mellékletében megtalálható részletezettségben?
Miért fontos: Korábban is volt hagyománya Magyarországon, de az utóbbi három évben kifejezetten rendszeressé vált a költségvetési törvények évközi módosítása - ritka kivételtől eltekintve a költségvetési egyenlegcél elérése érdekében. Sajnos a kiigazító intézkedések bejelentésekor és parlamenti elfogadtatásakor a kormány soha nem mutatta be a költségvetési tételek aktuálisan várható értékét, amire az intézkedéseket alapozta. Az egyik kirívó példa a tranzakciós illeték esete. 2013 közepén a kormány a nélkül emelte meg 50 százalékkal a díjtételt és állapított meg további 75 milliárdos pótbefizetést, hogy közölte volna saját idei bevételi előrejelzését az intézkedések nélkül, ill. azokkal együtt.
Válasz: NEM
Indoklás: A kormány nem publikált féléves jelentést, a különféle költségvetési tételek 2013-ra várt értékét a kormány nem közli.
4. Kérdés: A 2012. évi zárszámadás bemutatja-e az eredetileg tervezett makrogazdasági pálya és a tényadatok közötti eltérés tartalmi és számszaki magyarázatát?
Miért fontos: A tervezési hibák jövőbeli elkerülésének elemi feltétele a korábbi hibák feltárása és elemzése, a hibák tovább öröklődésének megakadályozása az előrejelzésekben.
Válasz: NEM
Indoklás: A zárszámadások korábban is tartalmaztak némi információt a makrogazdasági pálya alakulásáról, a terv és tényadatok eltéréséről, de az eltérések érdemi elemzését soha nem mutatták be. Márpedig az események interpretációja szempontjából éppen ez lenne a lényeg. Egy példával illusztráljuk a problémát.
Látható, hogy 2012-ben a külkereskedelmi egyenleg 260 milliárd forinttal jobb lett, mint azt a kormány 2011 tavaszán várta, ezzel szemben a belföldi végső felhasználás 703 milliárd forinttal elmaradt a tervektől. A rossz mezőgazdasági termés elsősorban a készletváltozást és az exportot érinthette. Teljesen egyértelmű tehát, hogy a GDP növekedése nem a külső, hanem a belső tényezők miatt maradt el a tervezett ütemtől, ezen belül a mezőgazdaság alulteljesítése legfeljebb másodlagos szerepet játszhatott. Ennek ellenére a zárszámadás általános indoklásában az alábbi mondat olvasható: "A gazdaság teljesítményének visszaesését nagyrészt egyedi tényezők magyarázzák. Egyfelől a 2012. év során fokozatosan romlottak a növekedési kilátások a világgazdaságban, különösen az európai országokban, mely a Magyarországon termelő exportőrök fő exportpiacait képezi. Másfelől 2012-ben a mezőgazdaság teljesítménye mintegy ötödével esett vissza a kedvezőtlen, aszályos időjárás következtében."
Az eltérések elemzéséhez szükséges információ - az ezeket kötelezően tartalmazó konvergencia programok tanúsága szerint - nyilvánvalóan rendelkezésre áll, a "hazai fogyasztásra szánt" zárszámadás mégsem tartalmazza, sőt az adatokkal éppen ellentétes állítást fogalmaz meg.
5. Kérdés: A zárszámadás bemutatja-e az eredetileg tervezett bevételek és kiadások és a tényadatok közötti eltérés tartalmi és számszaki magyarázatát?
Miért fontos: Ugyanazért, mint az előző. A jó tervezés feltétele a korábbi hibák feltárása és elemzése.
Válasz: NEM
Indoklás: A zárszámadás a költségvetési törvény utolsó módosítása utáni állapothoz képest mutatja be a költségvetési bevételek és kiadások eltérését, ám ezeket nem elemzi. Az esetek döntő részében az összehasonlítás pusztán az aktualizált terv- és tényszámok egymás mellé helyezését jelenti, tartalmi és számszaki magyarázat nincs.
6. Kérdés:A 2014. évi költségvetési törvényjavaslatban megtalálható-e a makrogazdasági feltevések között külön a versenyszektor és az állami szektor foglalkoztatotti létszáma?
Miért fontos: A költségvetési egyenleg szempontjából a versenyszféra foglalkoztatotti létszáma javító, az állami szféráé rontó tényező. A krónikusan alacsony magyar foglalkoztatási ráta növelése csak akkor járul hozzá a költségvetési politika fenntarthatóságához, ha a foglalkoztatás bővülése a versenyszektorban következik be. A tényadatok szerint 2012-ben a versenyszféra foglalkoztatotti létszáma nem nőtt.
Válasz: NEM
Indoklás: A makrogazdasági mutatók mellékletben (2014-es költségvetési törvényjavaslat 242. o.) mindössze a munkatermelékenység növekedési üteme található, mint munkaerő-piaci mutató.
7. Kérdés: A 2014. évi költségvetési törvényjavaslatban megtalálható-e a makrogazdasági feltevések között a bruttó és a nettó átlagbér?
Miért fontos: A vállalkozások profitabilitása szempontjából és a munkát terhelő adóbevételek szempontjából a bruttó bérek a fontosak, de a háztartások rendelkezésre álló jövedelme, fogyasztása és megtakarítása szempontjából a nettó bérek számítanak.
Válasz: NEM
Indoklás: Lásd fentebb. A munkatermelékenység növekedési ütemén kívül más munkaerő-piaci mutató nem található.
8. Kérdés: A 2014. évi költségvetési törvényjavaslatban megtalálható-e a makrogazdasági feltevések között a jegybanki alapkamat?
Miért fontos: A feltételezett jegybanki alapkamat abból a szempontból kulcskérdés, hogy a költségvetés mekkora bevételt vár a jegybanknál elhelyezett forintbetétei után, illetve mekkora jegybanki eredményre számít. Amennyiben ugyanis a jegybanknak vesztesége keletkezik, akkor azt az Államnak a következő évben meg kell térítenie. Az összeg akár a százmilliárdos nagyságrendet is elérheti.
Válasz: NEM
Indoklás: A jegybanki alapkamat nem szerepel a makrogazdasági mutatók mellékletében.
9. Kérdés:A 2014. évi költségvetési törvényjavaslatban megtalálható-e a makrogazdasági feltevések között a HUF/EUR árfolyam?
Miért fontos: Az állami kamatkiadásokon és néhány egyéb, devizában meghatározott költségvetési tételen keresztül közvetlenül, a többi makrogazdasági mutatóra (infláció, külkereskedelem, lakossági devizahitel-törlesztési terhek) gyakorolt hatásán keresztül közvetve befolyásolja az árfolyam a költségvetési egyenlegre.
Válasz: IGEN
Indoklás: A HUF/EUR árfolyam éves átlagára vonatkozó adat - az évtizedes gyakorlattal szemben - szerepel a makrogazdasági mutatók mellékletében (2014-es költségvetési törvényjavaslat 242. o.).
10. Kérdés: A 2014. évi költségvetési törvényjavaslat tartalmazza-e a feltételezett, de ki nem hirdetett intézkedések hatását a makrogazdasági pályára?
Miért fontos: A költségvetési év során új információk látnak napvilágot arról, hogy az új intézkedések milyen hatékonysággal működnek. Például a 2013 elején bevezetett új adónemek, a KATA és a KIVA elterjedése nyilvánvalóan messze elmaradt az előzetes kormányzati várakozásoktól. Ennek megfelelően a kormánynak újra kellett volna értékelnie a foglalkoztatási, növekedési és adóbevételi terveit, amihez viszont szükség lett volna arra, hogy a kormány a bevezetéskor megmondja, hogy mekkora foglalkoztatási és növekedési többletet, ill. adókiesést vár az intézkedés hatására.
Válasz: NEM
Indoklás: Az általános indokolás leírja a makrogazdasági mutatókat (2014-es költségvetésre vonatkozó törvényjavaslat 170. o.), amelyben említést tesz arról, hogy melyik mutatóra mely intézkedések vannak számottevő hatással. Az egyes hatások számszerűsítése azonban hiányzik a benyújtott javaslatból.
11. Kérdés: A 2014. évi költségvetési törvényjavaslat bemutatja-e a gazdaságpolitikai intézkedések számszerű költségvetési hatását?
Miért fontos: Az átláthatóság elemi feltétele, hogy ismert legyen az a költségvetési hatás, amivel a benyújtott költségvetési törvényjavaslat az adott szaktörvény-javaslat kapcsán számolt.
Válasz: NEM
Indoklás: Az általános indokolásban bemutatja a kormány gazdaságpolitikai intézkedéseit (törvényjavaslat 172-180. o.), de ezek hatását a költségvetésre csak néhány esetben fejtik ki. Nem lehet megtudni például, hogy a családi adókedvezmény kiterjesztése a járulékokra mekkora bevételkiesést okoz, ahogy a "devizahitelesek megmentésének érdekében tett eddigi lépések" hatása sem szerepel.
12. Kérdés: A 2014. évi költségvetési törvényjavaslat összehasonlítható módon bemutatja-e a 2013-as várható (nem előirányzat!) részletes bevételi és kiadási tételeket?
Miért fontos: A 2014-es költségvetési tervszámoknak tartalmazniuk kell minden olyan információt, amely a 2013-as költségvetés tavaly decemberi elfogadása és a 2014-es költségvetési törvényjavaslat idén szeptemberi benyújtása között ismertté vált. Ha például már látszik, hogy nem teljesülnek az eredeti tervek tranzakciós illetékből vagy áfából, akkor a 2014-es tervszámok megalapozottságának megítéléséhez különösen fontos ismerni a kormány szerint 2013-ra várható értékeket.
Válasz: NEM
Indoklás: A 2013-as várható bevételi és kiadási tételek nem szerepelnek a benyújtott törvényjavaslatban.
13. Kérdés: A 2014. évi költségvetési törvényjavaslat érthetően és a melléklet számaival összhangban írja-e le a kormány több évre előretekintő gazdaságpolitikáját?
Miért fontos: A gazdaság hatékony működéséhez elengedhetetlen, hogy a háztartások és a vállalatok a lehető legteljesebb információk alapján alakíthassák ki várakozásaikat, melyek alapján dönteni tudnak. A világméretű gazdasági és pénzügyi válság körülményei között különösen káros, ha a kormány a bizonytalanságot még jelentősen tovább növeli, ahelyett, hogy csökkenteni próbálná. (Gondoljunk csak a bankadó eredetileg 3 évre tervezett bevezetésére.)
Válasz: NEM
Indoklás: A törvényjavaslat csak a jövő évre vonatkozó gazdaságpolitikai intézkedések egy részét említi. Távlati terveiről egy szót sem szól.
+1. Kérdés: A költségvetési bizottság nyilvános ülésen meghallgat-e bármilyen független szervezetet (MNB-n és ÁSZ-on kívül)?
Válasz: Még nem dőlt el
Összefoglalva tehát az elmúlt félév során a szaktárca mindössze egyetlen egyet valósított meg a 13 költségmentes, átláthatóságot növelő intézkedés közül. Ez azt bizonyítja, hogy a pénzügyi kormányzatnak nem áll szándékában növelni a költségvetési rendszer átláthatóságát, és így a gazdasági környezet kiszámíthatóságát sem.
