A területi fejlettségi különbségek csökkentése az Európai Unió és Magyarország területfejlesztési politikájának is központi eleme, miként ezt a vonatkozó szerződések és a hazai területfejlesztési törvény is lefektetik. Az integrációs folyamat ugyanakkor – az egységes piac versenyképessége okán – a kohéziós politikában a területi versenyképesség növelésére helyezte a hangsúlyt. Ezt – az európai szociális modell „területiesítéseként” – később egészítette ki a területi kohézió gondolata, mely a kohéziós politika területi szempontok szerinti rugalmasabbá tételét tűzte ki célul.
Míg az EU kohéziós politikája a NUTS 2 szintű régiók fejlettségének Európai Unió átlagától mutatkozó eltéréseit veszi alapul, a hazai területpolitika ennél kifinomultabb léptéket is alkalmaz. Ennek alapjai korábban a statisztikai kistérségek voltak, később pedig – egészen napjainkig – a járások lettek. A besorolás gazdasági, társadalmi, infrastrukturális, demográfiai stb. adatok alapján számolt komplex mutatószámon alapul, ennek előnyeivel és hátrányaival. A 290/2014. (XI. 26.) kormányrendelet szerint a négy kategóriába sorolt járások közül az ún. komplex programmal fejlesztendőknek kell a legnagyobb előnnyel bírniuk: ezek a pályázati értékelés során plusz pontszámban és magasabb támogatási intenzitásban (alacsonyabb önerő) részesülnek, adott esetben védett kerettel rendelkeznek. Ebből adódóan, a hátrányos helyzetű térségek elméletileg jelentősebb forrásokkal számolhatnak, aminek meg kellene mutatkoznia a források felhasználásában is.
Ugyanakkor, az EU csatlakozást követő két teljes programozási időszak adatai arról tanúskodnak, hogy Magyarországon a kohéziós pénzek legnagyobb része a fejlettebb térségekbe áramlik,
ami a területi különbségek további növekedését eredményezheti. Kétségtelen ugyanakkor, hogy csekély mértékű pozitív irányú elmozdulás tapasztalható a két programozási időszak között. Baranya esetében a komplex programmal fejlesztendő járások támogatásának aránya elmarad az országostól. Az érintett két járás a megye lakosságának 6,7%-át teszik ki, így az ide irányuló támogatás még lakosságarányosnak sem tekinthető. Az EU forrásoktól tehát nem várható el a periférikus térségek átfogó felzárkóztatása (1. ábra).
Ha a települések lakosságszáma alapján vizsgáljuk a források felhasználását, akkor megállapítható, hogy legkedvezőtlenebb helyzetben a jellemzően hátrányos helyzetű térségekben elhelyezkedő, elnéptelenedéssel küzdő aprófalvak (500 fő alatti települések) vannak. Ez nem csupán hazánkban tekinthető tendenciának, hanem az Európai Unió többi tagállamában is. A megyei és országos adatokat, illetve a két programozási időszakot összevetve ugyanakkor elmondható, hogy Baranyában a kistelepülések részesedése a forrásokból nagyobb az országos átlagnál, és az 5.000 fő alatti népességszám-kategóriák esetében időben előrehaladva többnyire növekedett is.
A települési adatokat országos szinten vizsgálva elmondható, hogy minél kisebb egy település, annál nagyobb az esély arra, hogy egyáltalán ne részesüljön támogatásban.
Bár 2014-2020 között csökkent valamelyest azon, 500 fő alatti települések köre, amelyek nem részesültek támogatásban, a források elosztásából kimaradó települések száma alapján az elaprózott településszerkezetű megyék – köztük Baranya – állnak az élen. Mindez összefügg a támogatási programok prioritásaival, a pályázati feltételekkel, valamint a kistelepülések korlátozott érdekérvényesítő képességével, egyúttal elfogadva azt a tételt, hogy az önkormányzatok forrásfelhasználási képessége függ a településmérettől. A források a megyeszékhelyen és a központi településeken koncentrálódnak. Baranya esetében a támogatott és a nem támogatott települések esetében is koncentrikus köröket figyelhetünk meg a megyeszékhely körül, melyek a megye belső és külső perifériáját mutatják (2. ábra).
Az országos és a baranyai adatok alapján összességében elmondható, hogy a kedvező irányú elmozdulás ellenére a kohéziós források a hazai fejlesztéspolitika kistérségi/járási és települési szintű területi hátrányait várhatóan nem lesznek képes kezelni. Még a viszonylag fejletlen Baranya esetében is a források zöme a fejlettebb járásokban és a városokban hasznosul.
A Terület- és Településfejlesztési Operatív Program kiemelt célja, hogy csökkentse a térségek közötti egyenlőtlenségeket és decentralizált fejlesztéseken keresztül – a megyei jogú városoktól a kistelepülésekig – biztosítsa a helyi foglalkoztatás növelését és a gazdaság fejlesztését. A megyei ITP-k keretében kiemelt figyelmet fordított a program az egyes térségek közötti különbségekre. A TOP összesen hét prioritást határozott meg, 3,39 milliárd euró keretösszeggel támogatva a térségeket.
Az első pályázatokat 2016-ban, míg az utolsókat 2022 első negyedévében adták be, ugyanakkor aktivitás tekintetében jelentős különbségek mutatkoztak. A legtöbb pályázat a 7. prioritás keretében támogatott közösségi szinten irányított városi helyi fejlesztések (CLLD) kiírására érkezett, melynek fő célja – a lakosság, a civil szervezetek, a helyi vállalkozók és az önkormányzatok összefogásával – a helyi identitástudat fejlesztése volt. Átlagosan ezek a pályázatok voltak a legalacsonyabb összegűek (12,5 millió forint). A legnagyobb összegű pályázatokat – átlagosan 471 millió forint értékben – a megyei jogú városoknak fenntartott 6. prioritás keretében nyújtották be.
A benyújtott és nyertes pályázatok aránya Baranyában valamennyi prioritás esetében közel azonos az országos adatokkal. Bár számosságukat tekintve a CLLD forrásokra adták be a legtöbb pályázatot (118 db), a legnagyobb arányban (és kiemelkedően magas összegekkel) gazdaságfejlesztési (TOP-1) és foglalkoztatásnövelési (TOP-5) projekteket támogattak.
A kedvezményezett járások besorolásáról szóló 290/2014. (XI. 26.) Korm. rendelet szerinti bontásban folytatott vizsgálat alapján a baranyai TOP-források csupán 8,7%-a került a leghátrányosabb helyzetben lévő, komplex programmal fejlesztendő járásokba (3. táblázat). Ez kevesebb, mint az összes EU forrásra vonatkozó arány. A prioritások szerinti megoszlást vizsgálva elmondható, hogy a fejlettebb (nem kedvezményezett) járások esetében arányaiban nagyobb volt a gazdaságfejlesztési források felhasználása. Ugyanakkor e prioritás helyi szerepe a kedvezményezett járások, különösen a komplex programmal fejlesztendő járások (Hegyhát, Sellye) esetében is jelentős. A kedvezményezett járások aktivitása elsősorban a 2. prioritás (településfejlesztés) esetében kimagasló. Szintén jelentősek e járások esetében a közszolgáltatás fejlesztését célzó források (4. prioritás) és az ehhez kapcsolódó ESZA-források (5. prioritás), melyek szerepe a nem kedvezményezett járások esetében minimális.
A különböző prioritásokhoz kötődően allokált források megoszlása a települések jogállása és mérete szerint is érdekes képet mutat. Baranya esetében a TOP a teljes (országos és megyei) EU forrástömeghez képest kevésbé preferálta Pécset, ugyanakkor jobban támogatta a többi várost. A legtöbb támogatásban részesült 20 település között a városi jogállással rendelkezők (13 db) dominálnak. A két nagyközség mellett csupán öt községi rangú településnek sikerült bekerülnie a legjobbak közé.
E községek földrajzi elhelyezkedését látva megállapítható, hogy a megyei jogú város közelsége jelentős szerepet játszik.
Valamennyi településméret-kategória esetében meghatározó szerepet játszott az 1. prioritás (gazdaságfejlesztés), de különösen kiemelkedett az 1 500 és 4 999 fő közötti, illetve a 10 000 fő feletti kategóriák esetében. A legkisebb települések (0-499 fő és 500-1 499 fő közötti lakosságszám) esetében a 2. prioritás (településfejlesztés), azon belül is a csapadékvíz-elvezetés volt az egyik legnépszerűbb, mely a megye földrajzi adottságaival magyarázható. Szintén népszerű volt e kategóriában – ahogy a 10 000 fő feletti települések esetében is – a közlekedési és energetikai fejlesztéseket célzó 3. prioritás, azon belül is az épületenergetika.
Nem meglepő, hogy az önkormányzatok – a 100%-os támogatási intenzitás mellett – a lehető legtöbb felhívásra nyújtottak be pályázatot. Ezek ugyanakkor – a szerzők személyes tapasztalatai alapján – nem feltétlenül illeszkednek a helyi szükségletekhez. A csapadékvíz-elvezetés fejlesztésére irányuló felhívásra beérkezett pályázatok (2. prioritás) közül támogatott 52 nyertes projekt több mint 46%-át 1 000 fő alatti kistelepülések nyerték, míg a térségi gazdaságfejlesztésre (1. prioritás) beadottak közül a támogatott projektek 84%-a esetében 1.500 fő feletti nagyközség vagy városi rangú település volt a kedvezményezett. Az épületenergetikai fejlesztésre irányuló pályázatok esetében a források 37,5 %-a 1 000 fő alatti településeken, míg 32%-a 10 000 fő feletti városokban segíti a CO2-kibocsátás csökkentését. Az egészségügyi alapellátás fejlesztése (4. prioritás) többnyire a kistelepüléseken volt vonzó, míg a szociális létesítmények rekonstrukciója elsődlegesen a 1 500-4 999 fős kisvárosok számára volt cél.
Az ország egészéhez hasonlóan, a települések nagy többségének Baranyában sincs megfelelő erőforrása a fejlesztések önálló megvalósítására. A 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet értelmében a megyei önkormányzat a projektek megvalósításában adminisztrációs és menedzsment tevékenységet láthat el, amennyiben a megye az adott településsel partnerségi együttműködést köt. A kormányrendelet adta lehetőséggel a megyében több mint száz település élt. Bár az EU források elvileg lehetőséget adnak helyi gazdaságfejlesztési célú beruházások végrehajtására a legkisebb települések számára is, a tapasztalat az, hogy csupán kevés település tud élni a lehetőségekkel a leszakadó térségekben. A megyei támogatások térbeli allokációja megerősíti a TOP meglehetősen erős „városi lejtését”, a centrum települések fokozottabb előnyben részesítését a periférikus településekkel szemben. Ez azonban nem elsődlegesen a megyei tervezés és döntéshozatal következménye, hiszen a konkrét felhívások központi szinten, valamelyik minisztériumban születnek meg, és a Terület- és Településfejlesztési Operatív Programot elsősorban városokat támogató programként értelmezik.
Következtetések
A területi különbségek mérséklését, a periférikus sajátosságok negatív hatásainak csökkentését számos alapelv és fejlesztési módszer kívánja elősegíteni, melyek közül a fejlesztési források mértékét, elosztását és felhasználási módját meghatározó elvek és konkrét szabályok különösen fontosak, hiszen ezek összehangolt, optimalizált működtetése teremti meg az esélyét a hátrányos helyzetű térségek felzárkózásának. Baranya megye sajátos fejlődési pályája, a perifériára kerülés folyamata, az elmúlt évtized konjunktúrájából való kimaradás középpontba helyezi az EU források hatékony felhasználásának kérdését.
Mivel az Európai Unió kohéziós politikája a NUTS 2 szintű régiók közötti területi egyenlőtlenségek csökkentését célozza, az ennél kisebb léptékű (megyei, térségi/járási, települési) különbségek kezelésére az EU források felhasználásának finomhangolása, illetve a hazai finanszírozású eszközök lehetnek alkalmasak.
Vizsgálataink alapján elmondható, hogy – az országos folyamatokkal megegyezően – az összes, EU támogatással megvalósuló program forrásaiból Baranyában is több került a kedvezményezett járásokba a 2014-2020 közötti időszakban, mint korábban.
Ugyanakkor, a legfejletlenebb (komplex programmal fejlesztendő) járások – vármegyénkben ide tartozik a Hegyháti és a Sellyei járás – arányait tekintve Baranya elmarad az országos trendektől. Mindez, amennyiben a koncentráció elvét az elmaradottabb járások preferálásaként értelmezzük, nem elegendő, hiszen a források jelentős része még most is a relatíve fejlettebb járásokban hasznosul. A jelenlegi gyakorlattól tehát nem várható a járási szintű különbségek csökkenése.
Településméret szempontjából a korábbi, nagyobb központokat preferáló mintázatot országosan és Baranya esetében is felváltotta a kisvárosok hangsúlyosabb szerepét mutató kép. A kifejezetten periférikus térségek felzárkóztatását célzó, részben megyei végrehajtású TOP Baranyára allokált forrásainak megoszlása mutat ugyanakkor eltéréseket: alacsonyabb a 10.000 főt meghaladó településeken felhasznált TOP források aránya. Ilyen város összesen három van a vármegyében, melyek közül Komló és Mohács jelentős forráskoncentráló szerepet játszott, ugyanakkor Szigetvár jelentősen lemaradt. Az 5.000-9.999 fő közötti és – különösen – az 1.500-4.999 fő közötti lélekszámú településekre kiemelten sok forrást jutott, mutatva, hogy Baranya városhálózatában a kisvárosok szerepe meghatározó. Ugyanakkor ezek a saját járásukon belül kevésbé koncentrálják az EU forrásokat, mint a korábban említett két nagyobb járásközpont. Baranya esetében a TOP az országos átlaghoz és a többi programhoz képest is jobban támogatta az egészen kicsi (500 fő alatti lélekszámú) településeket, ami a megye településszerkezeti sajátosságaira vezethető vissza. Azonban ez az arány még mindig elmarad e települések Baranya településállományán belüli arányától. Így a TOP beavatkozásaitól aligha várható a kistelepülések új pályára állítása: ehhez kiterjedt, az EU kohéziós politikáját kiegészítő, a valós igényekre reagáló vidékfejlesztési politika szükséges.
A TOP források prioritások szerinti megoszlásának tükrében elmondhatjuk, hogy gazdaságfejlesztési projekteket leginkább a „nem kedvezményezett” és a „kedvezményezett” járások valósítottak meg, a legfejletlenebb járásokban ez kevésbé volt jelentős. E projektek ugyanakkor jellemzően a nagyobb településekhez kötődtek: a kisebb településeken és a kedvezményezett járásokban nagyobb arányban fordultak elő a településfejlesztést (például csapadékvíz-elvezetést) célzó projektek. Az adatok és a szerzők szakmai tapasztalatai alapján az érintettek nem minden esetben pályáztak arra, amire a helyi kihívások alapján a leginkább szükségük lett volna, hanem a településük lehetőségeihez szabták pályázati aktivitásukat.
Köszönetnyilvánítás
A tanulmány az 132294. számú „Kormányzati kihívások periférikus térségekben” című projekt keretében, a Nemzeti Kutatási Fejlesztési és Innovációs Alapból biztosított támogatással, a K-19 pályázati program finanszírozásában valósult meg.
A teljes tanulmány a Tér és Társadalom 2023/3. számában olvasható.
Pámer Zoltán a HUN-REN Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Regionális Kutatások Intézetének tudományos munkatársa
Pénzár Árpád a Pécsi Tudományegyetem Közgazdaságtudományi Kar Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori Iskola PhD hallgatója
Finta István jogász, a HUN-REN Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Regionális Kutatások Intézetének tudományos munkatársa
Horeczki Réka a HUN-REN Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Regionális Kutatások Intézetének tudományos főmunkatársa
A cikk a szerzők véleményét tükrözi, amely nem feltétlenül esik egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával.
Címlapkép forrása: Getty Images
