Az önkormányzatokat két cél vezérli az európai színtéren: egyrészt információkat kívánnak szerezni, másrészt pedig az érdekeiket szeretnék érvényesíteni. Az információszerzés tevékenységük keretében tájékoztatást kapni az önkormányzatok számára elérhető uniós pályázati lehetőségekről, illetve az őket érintő új vagy módosítandó uniós szabályozásokról. Érdekérvényesítő tevékenységük során pedig befolyásolni kívánják a regionális politika pénzügyi forrásainak elosztását (például a városok által közvetlenül pályázható források kérdése), elő kívánják segíteni régiójuk vagy városuk részvételét az EU által társfinanszírozott programokban, valamint
azért is küzdenek, hogy az uniós szabályozás fokozottabban vegye figyelembe a települési és területi önkormányzatok érdekeit.
A közvetlen uniós források közé tartozik – többek között – a Horizon Europe, a LIFE (Környezetvédelmi- és éghajlat-politikai finanszírozási eszköz), a települési innovációk megvalósulását segítő Európai Települési Kezdeményezés (European Urban Initiative), vagy az egészségesebb Európai Unió építését elősegítő EU4Health program.
Az önkormányzatok és az uniós intézmények közötti kapcsolatépítést elősegítő csatornák
Az önkormányzati érdektörekvések több csatornán, egymással többnyire párhuzamosan jelennek meg. Ezek a következők:
- a „nemzeti út”;
- az Európai Bizottság;
- az Európai Parlament;
- a Régiók Európai Bizottsága;
- az európai érdekszövetségek és hálózatok;
- a brüsszeli önkormányzati képviseleti irodák.
A „nemzeti út”
A nemzeti út azt jelenti, hogy a helyi és térségi szereplők kormányzati szervekkel és intézményekkel, illetve az adott tagállam Állandó Képviseletével kialakított kapcsolatok révén próbálják meg a Tanácsban kifejezésre jutó nemzeti álláspontot befolyásolni.
Valamennyi tagország rendelkezik Brüsszelben állandó képviselettel (pontos elnevezése: az Európai Unió mellett működő Állandó Képviselet), amelynek feladata az uniós tagságból eredő jogok gyakorlása, az uniós döntéshozatali eljárás keretében a tagállami álláspont kialakítása és annak képviseletében való részvétel.
A tagállami Állandó Képviseletek azért sem kerülhetők meg az európai érdekérvényesítésben, mert a tagállamok nagyköveti vagy nagykövethelyettesi rangú képviselőiből álló Állandó Képviselők Bizottsága az a testület, amely a Tanács üléseit készíti elő, és amelynek feladata a tagállami álláspontok egyeztetése, illetve a javaslatok miniszteri döntésre történő előkészítése. A Tanács legtöbbször már „csak” szavaz az Állandó Képviselők által kialakított jogszabálytervezetről. Az Állandó Képviselet értékes információkkal szolgálhat az önkormányzatok számára a folyamatban lévő ügyekről, illetve lehetővé teszi az önkormányzati álláspontok becsatornázását.
Ez a módszer azonban elsősorban abban az esetben vezethet eredményre, ha a kormányzat és a települési vagy területi önkormányzat vezetése, illetve a közgyűlési többség azonos politikai oldalhoz tartozik, ellenkező esetben viszont lecsökken a nemzeti és az önkormányzati szint közötti együttműködés lehetősége. Ez például a kormánypártok és az ellenzéki vezetésű települések közötti feszült viszony miatt Magyarországra különösen érvényes.
Az Európai Bizottság
A Bizottság kiemelt szerepet játszik az önkormányzatok információszerzésében és uniós érdekérvényesítésében, hiszen – formálisan – az egyetlen olyan uniós intézmény, amely jogalkotást kezdeményezhet (direkt jogszabály-kezdeményezési jog). Ugyanakkor, a Maastrichti Szerződés lehetővé tette az EU Tanácsa és az Európai Parlament számára, hogy javaslat előterjesztésére kérje fel a Bizottságot (indirekt jogszabály-kezdeményezési jog). Ha egy javaslat elhagyja a Bizottságot, a befolyás lehetősége jelentős mértékben csökken, mivel a döntéshozatali folyamat későbbi szakaszában már a kialakult álláspontok megváltoztatására van szükség.
A Bizottság a területi kormányzati szereplők számára is az érdekérvényesítés fontos csatornáját jelenti, hiszen az EU végrehajtó szerve felelős a kohéziós politika végrehajtásáért. A konzultáció azonban az egyes szakpolitikai területeken eltérő intenzitású, hiszen az önkormányzatok figyelme elsősorban az őket fokozottan érintő politikákra, különösen a regionális politikáért, a környezetvédelemért, a közlekedésért, az energiapolitikáért, a foglalkoztatási ügyekért és a szociálpolitikáért felelős főigazgatóságok munkájára irányul.
A Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság játszik kiemelt szerepet a régiókkal és a városokkal kapcsolatos EU szakpolitikák végrehajtásában.
A tagállamokkal, régiókkal és egyéb érdekelt felekkel együttműködésben felmérik a helyi szükségleteket és pénzügyi beruházásokat, majd az eredményeket hosszú távú, európai szintű hatásuk alapján értékelik. A Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság rendelkezik a közösségi programokra vonatkozó döntési jogosultsággal, továbbá szerepet játszik a támogatások engedélyezési eljárásában. Míg az Európai Bizottság a 2000-es évek előtt a kohéziós politika az elmaradott régiók, országok fejlesztésére helyezte a hangsúlyt, addig a későbbiekben a területi politika teljes mértékben alárendelődött a lisszaboni stratégiának, majd pedig az EU 2020-nak, amely célul tűzte ki, hogy az EU-t a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudásalapú gazdaságává tegye. Ezzel párhuzamosan a regionális politikából egyre inkább kiszorult a vidék és a kohéziós politika célrendszerében egyre nagyobb hangsúlyt kaptak a városi térségek. Ráadásul a 2014 és 2020 közötti programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) forrásainak mintegy fele a városokra irányult.
Az Európai Parlament
Bár az Európai Parlamentnek a szerződésekben nem nevesített feladata a települési és területi önkormányzatok érdekeinek becsatornázása az EU döntéshozatalába, a polgárok közvetlen képviseletét ellátni hivatott EP természetes szövetségese az unió polgáraihoz közelebb elhelyezkedő önkormányzatoknak.
Az EP-választáson – Belgium, Írország, Lengyelország, Olaszország kivételével – valamennyi tagállam egyetlen választókerületet alkot. Az említett országok területét több választókörzetre osztották és a választópolgárok területi alapú listákra szavazhatnak. Belgiumot három körzetre osztották, és a flamand, a francia és a német nyelvi közösség alkot egy-egy választókerület. Írország három, Olaszország öt, Lengyelország pedig tizenhárom EP választókerületre lett felosztva.
Az uniós képviselők regionális/helyi érdekek megjelenítésében játszott szerepét az adott képviselő politikusi profilja is nagyban befolyásolja, például, hogy volt-e korábban egyéni választókörzetben megválasztott nemzeti parlamenti képviselő, vagy korábban töltött-e be bármilyen önkormányzati tisztséget. Az EP-képviselők nem csak az adott település, régió képviseletét tekintik kiemelt feladatuknak, hanem gyakran a hasonló társadalmi és strukturális problémákkal küzdő területi egységek érdekeivel is hangsúlyosan foglalkoznak. Az EP működési szabályaiból adódóan ugyanakkor egy-egy képviselő fellépése csak arra elegendő, hogy ráirányítsa a többi EP-képviselő figyelmét az adott problémára.
Ugyanakkor a hatékonyabb (területi) érdekérvényesítés érdekében szükség lenne az adott tagállamhoz tartozó képviselők közötti koordinációra.
Ezt azonban egyes országok esetében a kormánypárt(i) és ellenzék(i EP-képviselők) közötti konfliktusos viszony nem teszi lehetővé, ezért is szűnt meg például hazánk európai parlamenti koordinációs fóruma is a 2004 és 2009 közötti ciklust követően.
Az Európai Parlamentben is szakbizottságokban zajlik a kérdések megvitatása, előzetes és részletes kidolgozása. A regionális kérdések szempontjából az egyik legmeghatározóbb szakbizottság az EP Regionális Fejlesztési Bizottsága (REGI), amelynek a hatásköre a kohéziós politikára terjed ki. Ugyanakkor a területi és települési önkormányzati érdekek szinte valamennyi EP szakbizottságban megjelennek, gondoljunk csak a transzeurópai hálózatok, a mezőgazdaság, a környezetvédelem, az oktatás és szakképzés, az egészségügy, a foglalkoztatás, az iparpolitika, az energiapolitika vagy a kutatási és fejlesztési politika területi dimenziójára.
Egy parlamenti jelentés kidolgozásában kiemelkedő szerepet játszik az adott téma fő felelősének kijelölt képviselő, a téma raportőre. Az ő feladata a jelentéstervezet előkészítése, valamint a szakbizottsági vita során történő koordinálása, illetve végül a plenáris ülésnek való bemutatása, ahol kommentálja a megfogalmazott módosító indítványokat. A raportőr a hivatalos és különösen az informális egyeztetéseken keresztül komoly befolyást tud gyakorolni a végkimenetelre, ezért a különböző érdekképviselők kedvelt lobbi-célpontja.
Az Európai Parlament képviselői emellett bekapcsolódhatnak az EP keretében működő „félhivatalos” képviselői csoportosulások, az ún. közös munkacsoportok (intergroupok) tevékenységébe. Jelenleg négy olyan közös munkacsoport működik az Európai Parlamentben, amelyek fórumot biztosítanak helyi és regionális relevanciájú kérdések megvitatására. A városokkal és urbanizált térségekkel a Városok Közös Munkacsoport foglalkozik. A rurális térségek hosszú távú fejlesztésére vonatkozó gazdasági, társadalmi, politikai és környezetvédelmi kérdéseket a Vidéki, Hegyvidéki és Távoli Területek, Intelligens Falvak Közös Munkacsoport vitatja meg. A tengerparti területek és szigetek problémáit a Tengerek, Folyók, Szigetek és Part Menti Területek Közös Munkacsoport tárgyalja. Végül, a nemzeti és etnikai kisebbségek mellett az önkormányzatiság és területi autonómia kérdését is napirendjére tűzi a Hagyományos Kisebbségek, Nemzeti Közösségek és Nyelvek Közös Munkacsoport. Ez utóbbi közös munkacsoport a határon túl élő magyar közösségek miatt kiemelten fontos hazánk számára. Az érdekérvényesítésünket elősegíti, hogy Magyarország 2004-es uniós csatlakozása óta a képviselői csoportosulás egyik társelnöke mindig magyar volt.
A Régiók Európai Bizottsága
A Régiók Bizottsága a „helyi és regionális önkormányzatok hangja”, a „szubszidiaritás elvének őre”. A Bizottságnak, a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek konzultálnia kell a Régiók Bizottságával a helyi és regionális önkormányzatokat érintő és az EUMSZ-ben meghatározott témákban (pl. oktatás, kultúra, közegészségügy, transzeurópai hálózatok, távközlés, gazdasági és társadalmi kohézió).
A Régiók Bizottság munkájában részt vevő tagokra és póttagokra az önkormányzati szövetségek tesznek javaslatot, figyelembe véve a politikai erőviszonyokat, az önkormányzatok földrajzi elhelyezkedését és a települések típusát, oly módon, hogy mind a települési, mind pedig a területi önkormányzati szint képviselve legyen. Az így összeállított delegációs lista ezt követően az Állandó Képviselet közreműködésével jut el az Európai Unió Tanácsához, ahol uniós hatáskörben, tanácsi eljárás keretében kerülnek kinevezésre a tagok.
Hazánk 12 teljes jogú tagot és 12 póttagot delegál a Régiók Bizottságába (a póttag abban az esetben jogosult az üléseken jelen lenni, amennyiben a teljes jogú tag helyettesítőként jelöli meg maga helyett részvételre) delegált a Régiók Bizottságába. A magyar teljes jogú tagok közül öten megyei önkormányzatot képviselnek, míg heten települési önkormányzatot (közülük két fő Budapestet, illetve kerületi önkormányzatot, míg hárman megyei jogú várost). A magyar tagok közül nyolcan kormánypártiak, négyen pedig ellenzékiek.
Az RB-tagok is az általuk képviselt települési vagy területi önkormányzat érdekeinek becsatornázására helyezik a hangsúlyt. Mindazonáltal a Régiók Bizottságának korlátozott reprezentativitása problémát jelent, hiszen természetesen az Unió nem mindegyik települési és területi önkormányzata rendelkezik képviselettel a Régiók Bizottságában. Következésképpen inkább az összes, hasonló problémával küzdő önkormányzat problémáját képviselik a szakbizottsági és plenáris üléseken, így biztosítva a megfelelő számú támogató szavazatot.
A nemzeti szintű koordinációt elméletileg megkönnyíti az a tény, hogy a tagállami önkormányzatok tagjait tömörítő szerv munkájában a „nagypolitikai” (pl. az EU-nak a különböző nagyhatalmakkal való kapcsolata, migráció, gender-kérdés stb.), következésképpen erősebb kormánypárti-ellenzéki szembenállást kiváltó kérdések csak a legritkább esetben kerülnek napirendre.
Ehelyett a testület inkább a települési és területi önkormányzatok jó gyakorlataira helyezi a hangsúlyt.
A testület heterogenitása ugyanakkor némiképp megnehezíti a tagok közötti együttműködést (pl. helyi vs. területi önkormányzatok képviselői, közigazgatási régiók, tartományok miniszterei vs. kisvárosok, falvak képviselői, centrumterületek, félperifériák, perifériák).
A Régiók Bizottságán belül is léteznek ún. régióközi csoportok, amelyek keretében az uniós és Unión kívüli helyi és regionális önkormányzatok informális eszmecserét folytathatnak és új elképzelésekkel állhatnak elő. Jelenleg nyolc régióközi csoport működik (Adriai- és Jón-tenger, Balti-tengeri régiók, Brexit, Kárpátok, Határon átnyúló együttműködés, A gépjárműipar jövője, Egészség és jóllét, Szigeti régiók).
Európai önkormányzati érdekszövetségek és hálózatok
A szubnacionális érdekérvényesítés további fontos csatornáját jelentik az európai önkormányzati érdekszövetségek és hálózatok (pl. Európai Régiók Gyűlése, Eurocities). Térnyerésükhöz jelentős mértékben hozzájárult, hogy a menedzsmentdeficit jelensége miatt Bizottság kiemelt partnereinek tekinti ezeket az ernyőszervezeteket.
Az uniós kompetenciák bővülése nem csupán lehetőségeket jelentett, hanem jelentős terheket is rótt a nemzetek feletti intézményekre. 2015-ös adat szerint míg az uniós hivatalnokok száma 46356 volt, addig az 1,1 millió lakosú Birmingham városi tanácsa 2015-ben 33477 munkavállalót foglalkoztatott. Ez a jelenség a menedzsment deficit, amelynek kiküszöbölése érdekében a Bizottság és az EP európai érdekcsoportok támogatását is igénybe veszi mindennapi munkája során.
Az európai önkormányzati érdekszövetségek pozitívuma, hogy széles kapcsolati hálóval rendelkeznek, igyekeznek megtalálni és összekapcsolni a szubnacionális és szupranacionális szintű partnereket. Emellett jól ismerik az uniós döntéshozatal sajátosságait, így megfelelő szakmai támogatást tudnak nyújtani a tagszervezeteknek. Legfőbb hátrányuk ugyanakkor a sokféleségükben rejlik: az eltérő érdekek és politikai kultúrák következményeképpen az ernyőszervezetek tagjaik számára gyakran csak a legkisebb közös nevezőt képesek megjeleníteni az EU döntéshozatalában.
Az általános – azaz nem egy specifikus szakpolitikai kérdésre fókuszáló – önkormányzati szövetségek (Eurocities, Euromontana, Eurotowns stb.) mellett léteznek egy adott szakpolitikai témát előtérbe helyező, ún. tematikus szövetségek (Világörökség Városok Szervezete, Duna Menti Városok és Régiók Tanácsa, Turisztikai Világszervezet, C40 – Nagyvárosok a klímaváltozás ellen stb.)
A legtöbb érdekszövetségben a részvétel díja igen borsos, ezért a közép-európai önkormányzatok nem mindig tudják kiaknázni az ezekben rejlő lehetőséget.
Bár vannak olyan szervezetek is, mint például az Európai Régiók Gyűlése, amelynek tagdíja részben függ az ország GDP-jétől és a régió népességétől. Az Eurocities esetében – amelyben a tagsági díj a 2022-es évben elérte a 22 200 eurót – hazánkból csak Budapest és Debrecen rendelkezik tagsággal. Ugyanakkor a Polgármesterek Globális Szövetsége az Éghajlatért és Energiáért nevű nemzetközi ernyőszervezetben a tagság ingyenes. Érdekes tény továbbá, hogy a középvárosok uniós érdekérvényesítésének támogatására létrejött Eurotowns városszövetség nem rendelkezik magyar taggal.
A formalizált hálózatok mellett működnek kevésbé formalizáltak is, amelyek nem rendelkeznek szolid intézményi struktúrával (pl. Szabad Városok Szövetsége). A Szabad Városok Szövetségét Karácsony Gergely – Pozsony, Prága és Varsó főpolgármesterével – közösen alapította 2019. december 19-én.
Ami a célkitűzéseket illeti, a városszövetség alapító tagjai:
- hitet tesznek a liberális demokrácia, a pluralizmus, a nyitottság és a kulturális sokszínűség értékeinek védelmemellett;
- közösen lobbiznak az EU-ban zöldítési, fenntarthatósági célú közvetlen városi forrásokért;
- kihasználják a közöttük meglévő szinergiákat, és szakpolitikai együttműködést folytatnak pl. a fenntartható várostervezés, a klímavédelem, a társadalmi befogadás, az igazságos lakhatás vagy a digitalizáció területén.
A brüsszeli regionális képviseleti irodák
A brüsszeli regionális képviseleti irodák működtetése olyan fontos eszközt jelent az önkormányzatok számára, amely megkönnyíti az uniós jogalkotási folyamatokkal és a kiírt uniós pályázatokkal kapcsolatos információszerzést, valamint elősegíti a nemzeti szint alatt jelentkező érdekek EU döntéshozatalba történő becsatornázását. Régiók, fővárosok és metropoliszok esetén teljesen bevett dolog, hogy állandó képviseletet tartanak fenn Brüsszelben. Természetesen nincs jogszabályi akadálya annak sem, hogy középvárosok vagy akár kisebb települések működtessenek képviseleti irodát Brüsszelben, ugyanakkor mivel az Európai Unió intézményeinek közelében fekvő irodák bérleti díja jelentős, a legnagyobb pénzügyi potenciállal rendelkező szubnacionális szereplők tudnak fenntartani irodát a belga fővárosban. Emellett szívesen működtetnek brüsszeli képviseleti irodát az nemzeti vagy etnikai kisebbségeknek otthon adó etnorégiók, illetve azon városok, amelyeknek uniós politikai prioritásai eltérnek a központi kormányzat prioritásaitól.
A 2010-es évek elejéig a magyarországi régiók is rendelkeztek brüsszeli képviselettel, azonban ezek az irodákat 2010 után – pénzhiány miatt – bezárták. Így jelenleg hazánkban az ellenzéki vezetésű Budapest az egyetlen magyarországi szubnacionális szereplő, amely brüsszeli képviselettel rendelkezik. Budapestnek 2003 óta van képviseleti irodája a belga fővárosban. A Jávor Benedek által vezetett brüsszeli képviselet legfőbb feladata az információszerzés, a nemzeti hálózatépítés, azaz az azonos tagállamból származó, Brüsszelben dolgozó munkatársak közötti rendszeres kommunikáció, valamint a főváros érdekeinek becsatornázása az uniós intézményi döntéshozatalba (másnéven: lobbitevékenység folytatása). A brüsszeli képviseletek működése azért kiemelt fontosságú, mert az uniós jogalkotásnak számos olyan területe van, ami a településeket érinti. Emellett Budapest számára az is fontos cél, hogy a települések által közvetlenül elérhető források összege növekedjen. Ez azért is kiemelt fontosságú, mert az elmúlt években kirobbant sorozatos válságok számos tagállamot arra késztettek, hogy központosítsák az uniós pénzeket, gyakran a nagyvárosok és települések rovására.
Ráadásul Magyarországon a kormányzati elvonások is igencsak megterhelték a főváros költségvetését.
Összegezve: bár kevéssé ismert tény, de nem csak az állami, hanem a szubnacionális szereplők (régiók, megyék, fővárosok, városok, sőt egyes esetekben falvak) is kapcsolatban állnak az uniós aktorokkal. E kapcsolatrendszer célja az információszerzés és az érdekérvényesítés. Amennyiben az önkormányzat vezetése és a kormány azonos politika párthoz vagy legalább azonos politikai oldalhoz tartozik, úgy az érdekérvényesítés „nemzeti útjának” igénybevétele hasznos eszköznek bizonyulhat. Ellenkező esetben az önkormányzatok inkább az Európai Bizottság vagy az Európai Parlament, vagy esetleg a „csupán” konzultatív testület, a Régiók Európai Bizottsága révén tudják becsatornázni érdekeiket az uniós döntéshozatalba. Érdemes ugyanakkor kihasználni az európai önkormányzati hálózatok által kínált lehetőséget is, amelyek minden hibájuk és hiányosságuk ellenére is hatékony információszerzési és érdekartikulációs lehetőséget kínálnak az önkormányzatok számára.
KÖSZÖNETNYILVÁNÍTÁS
A 146411 számú projekt a Kulturális és Innovációs Minisztérium Nemzeti Kutatási Fejlesztési és Innovációs Alapból nyújtott támogatásával, a K-23 pályázati program finanszírozásában valósult meg.
Brucker Balázs a HUN-REN Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Regionális Kutatások Intézetének tudományos munkatársa
A cikk a szerző véleményét tükrözi, amely nem feltétlenül esik egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával.
A címlapkép illusztráció. Címlapkép forrása: Portfolio
