Körülbelül a 19. század közepéig a föld mint termelőeszköz abszolút szűkösségéből olyan piaci árak adódtak, amelyek mellett a szektor mindhárom szereplője (tulajdonos/bérlő/napszámos) megtalálta valamilyen szinten a számítását. Később az ágazat input és output oldali kapcsolódási pontjain olyan koncentrált, tőkeerős vállalkozások (vetőmag-, gép-, vegyszerszállítók, illetve élelmiszeripari és kereskedelmi felvásárlók) jöttek létre, amelyekkel szemben a gazdáknak az árakkal és egyéb feltételekkel kapcsolatos alkupozíciója meggyengült [1]. Az államnak a gazdálkodói jövedelmek és a termékpiacok stabilitását célzó szervezett és aprólékos gazdaságpolitikai beavatkozásáról Európában az 1929-1933-as válság éveitől kezdőden beszélhetünk – természetesen ekkor még csak nemzeti szinten.
Kezdeti sikerek
Az európai közös agrárpolitika (KAP) kezdeteikor – vagyis az 1950/60-as évek fordulóján – az integráció akkori hat tagországa összességében még messze nem volt önellátó az alapvető agrártermékekből. A háború alatti és utáni évek éhezése és a jegyrendszer viszonylag friss emlékként élt a nyugat-európai emberek emlékezetében, és a hidegháborús viszonyok miatt a hiányzó alapanyagok/élelmiszerek Kelet-Európából való pótlása is megnehezült. Ilyen körülmények között a KAP létrehozásakor a legfőbb célkitűzés nem is lehetett más, mint a termelés és a termelékenység növelése, az ellátásbiztonság megteremtése. További fontos célként szerepelt, hogy emelkedjenek a gazdálkodói jövedelmek – lehetőleg közelítsék meg az iparban és a szolgáltatási szektorban elérhető szintet –, legyen stabilitás a termékpiacokon – amihez a nagybani árak ingadozásának mérséklésén keresztül vezetett az út –, valamint hogy a fogyasztók méltányos áron jussanak élelmiszerhez.
A fentiek érdekében az 1962-től fokozatosan kiépülő agrárpolitikai eszközrendszer három fő alapelvre támaszkodott:
- egységes agrárpiacra, ahol a termékek mindenféle korlátozásoktól (vámoktól és kvótáktól) mentesen, szabadon áramolhattak a tagországok között, és közös intézményes árak és egyéb (pl. növény- és állategészségügyi) szabályok vonatkoztak rájuk;
- közösségi preferenciára, ami a közös külső vámhatáron az import megdrágításával garantálta, hogy a nagybani piacokra ne kerülhessen az európai termelésnél olcsóbban áru;
- és pénzügyi szolidaritásra, ami azt jelentette, hogy a KAP-ot a tagállamok közösen, az integráció közös költségvetéséből finanszírozták.
Amennyiben egy politika sikerét a kitűzött célok elérésében mérjük, úgy a KAP első 15-20 éve rendkívül sikeres volt. Az integráció az 1970-es évek végére a mérsékelt éghajlati övben előállítható és az agrárpolitika által leginkább támogatott – az emberi táplálkozás, a takarmányozás és a földhasználat szempontjából alapvető fontosságú – termékekből (gabona, hús, tej, cukor stb.) önellátóvá vált. A gyors fejlődést az tette lehetővé, hogy a politika összefogott a gazdákkal – azon belül is a modernizációra fogékony gazdák fiatal új generációjával – és a világpiaci árakat jócskán meghaladó árszintekkel garantálta a beruházások gyors megtérülését.
Ebben, a korábbi francia szisztémára épülő, az egyes termékek esetében külön-külön rendtartásokkal operáló rendszerben az agrárminiszterek évente egyeztettek a következő gazdálkodási évre érvényes, a nagybani piacokra vonatkozó intézményes árakról: az alapvető termékek esetében, ha a gazdák egy előre meghatározott árszint fölött maguktól képesek voltak értékesíteni a termést, akkor ezt természetesen megtehették; amennyiben a piaci árak az említett szint alá estek, úgy a közösségi szervek közbeléptek (ezt nevezzük intervenciónak) és felvásárolták a fölösleget. Később azután különböző forgatókönyvek valósulhattak meg: kedvező piaci áralakulás esetén a termékeket értékesítették, ellenkező esetben tovább raktározták (pl. gabona), vagy éppen feldolgozták (pl. a tejet vajjá, tejporrá), vagy akár meg is semmisítették (pl. a zöldséget és a gyümölcsöt).
Minthogy a felvásárlási ár garantálva volt, a termelők érdekelve voltak a kibocsátás növelésében és a folyamatos modernizációban. A parasztokból gazdálkodók lettek: nőtt az átlagos birtokméret, nőttek a hozamok és a termelői jövedelmek. A KAP legfontosabb céljai teljesültek.
Ami a fogyasztók „kiszolgálását” illeti, a legfontosabb dolog, az ellátás, biztosítva volt – ráadásul egyre javuló minőségben és egyre bővülő választékban. Az árak tekintetében pedig elmondható, hogy bár a közösségi nagybani árak jócskán meghaladták a világpiaci szinteket (amit gyakorlatilag az amerikai tőzsdei árak jelentettek), ez a különbség a fogyasztói árak szintjén – az élelmiszeripar (vagyis a feldolgozás), a logisztika és az élelmiszer-kereskedelem fejlődésével párhuzamosan – egyre inkább viszonylagossá vált, mivel a végtermék árában egyre kisebb arányt képviselt magának az alapanyagnak, a mezőgazdasági nyersterméknek az ára.
Végül nem feledhető, hogy a mezőgazdaság a KAP által rendelkezésre bocsátott pénzeknek köszönhetően – input oldalon az építő-, gép- és vegyiparnak adott megrendelésein keresztül, output oldalon a feldolgozóiparnak és a kereskedelemnek történő növekvő és javuló termékminőségű szállításai révén – a gazdaság egyik motorjává vált [2].
Tornyosuló problémák
Mivel a magas szintű felvásárlási árakat a termékek végtelen mennyiségére garantálták, ez a politika idővel ahhoz vezetett, hogy a közösség előbb egy sor árucikkből önellátóvá vált, majd az önellátás strukturális (vagyis tartós/állandósuló) túltermelésbe csapott át. Az intervenció intézménye, mint agrárpolitikai eszköz, kezdte elveszíteni az eredetileg neki szánt „biztonsági szelep” funkciót, és az intervenciós központok rendkívül költséges felvásárló-raktározó telephelyekké váltak.
A felhalmozódó „gabona-, hús-, vaj- és tejporhegyek” egyre növekvő hányadától csak veszteséggel lehetett megszabadulni:
például ingyen vagy töredék áron szállítottak élelmiszert a fegyveres erőknek (pl. a laktanyáknak) és az egészségügynek (pl. kórházaknak, szanatóriumoknak, öregotthonoknak), illetve növelték az exportot. Ez utóbbi módszer, a közösségihez képest alacsony világpiaci árak miatt, csak jelentős szubvencióval volt működőképes, ami egyrészt megterhelte az integráció közös költségvetését, másrészt kiváltotta a jó természeti adottságokkal rendelkező hagyományos nettó exportőr országok nemtetszését, azok között is elsősorban az Egyesült Államokét, mely a háború utáni években a világ éléskamrájának számított, és később is igyekezett meghatározó szerepet játszani az agrárvilágpiac szabályozásában.
Bár a KAP elképesztő sikerének árnyoldalaként megjelentek olyan problémák, mint a környezeti károk (talajerózió, talaj- és vízszennyezés, valamint a biodiverzitás csökkenése), vagy az agrártámogatások igazságtalan eloszlása (a gazdák 20 százakéhoz jutott a pénz 80 százaléka), a KAP gyökeres átalakítása elsősorban bizonyos korábbi egyensúlyok megbomlása, egyes politikai egyezségek kiüresedése miatt vált szükségessé.
Az egyik ilyen egyezség a franciák és a németek között született, és az intézményes gabonaárakra vonatkozott, melyek szintjét úgy állapították meg, hogy a kevéssé versenyképes német gazdáknak is megfelelő jövedelmet biztosítson. A vámuniótól eredetileg azt várták, hogy a német ipar és a francia mezőgazdaság előtt nyit pótlólagos piacokat, és a franciák joggal remélték, hogy a közösségi termelés idővel a kedvező természeti adottságokkal bíró térségek (döntően Franciaország) felé tolódik el. A valóságban azonban – az intézményes áraknak köszönhetően – a kibocsátás nem csupán a költségelőnnyel rendelkező területeken nőtt jelentősen, hanem mindenütt, ahol az adott terméket egyáltalán elő lehetett állítani. A magas gabonaárak hátulütőjeként a francia gabona fokozatosan kiszorult az európai takarmányozási piacról, és a fölöslegtől csak szubvencionált export formájában lehetett a világpiacon megszabadulni.
A másik egyezség az európai integráció és az Egyesült Államok között köttetett. A világkereskedelmet a második világháború utáni évtizedekben szabályozó GATT (Általános Vámtarifa- és Kereskedelmi Egyezmény) jellemzően nem sokat foglalkozott az agrárkereskedelem liberalizációjával. Ugyanakkor a GATT XI. cikkelye a mezőgazdasági import mennyiségi korlátozását csak úgy engedélyezte, ha az adott ország egyúttal a kínálatát (vagyis a termelését) is visszafogta – például a szántók egy részének ugaroltatásával; illetve az export támogatását csak addig a pontig tűrte, amíg az nem vezetett a világpiacon a „méltányosnál” nagyobb piacrészesedéshez. Mindezeket szem előtt tartva, az USA nem támadta meg a GATT fórumán a rendkívül protekcionista – az importált cikkek árelőnyét a közös külső vámhatáron változó mértékű „lefölözésekkel” semlegesítő – közösségi agrárpolitikát, mert cserébe vámmentesen exportálhatta Európába a korszerű állattenyésztésben nélkülözhetetlen takarmányait: az olajosmagvakat (döntően szóját) és az ún. gabonahelyettesítőket (pl. kukoricaglutént). Az 1980-as évek kezdetétől azonban ennek az egyezségnek az érvényessége is meggyengült: egyrészt Európába egyre több szója érkezett Dél-Amerikából és a Távol-Keletről; másrészt az amerikai dollár fokozatos erősödése egybeesett a közösségi agrárfeleslegek felhalmozódásával, mely utóbbiak szubvencionált exportja az USA rovására rendezte át az agrár-világpiaci erőviszonyokat, illetve piacrészesedéseket.
Végül a KAP gyökeres átalakításához, a fentieken túlmenően, még a kelet-európai rendszerváltás is hozzájárult.
A volt-NDK villámgyors európai agrárintegrációja – amely hamarabb valósult meg, mint maga a német újraegyesítés – egyszerre teremtett lehetőséget arra, hogy a német és a francia politika egyezségre jusson a reform mikéntjéről, illetve mutatta meg, milyen eredmény várható, ha idővel további volt-szocialista országok is belépnek az integrációba.
Az első strukturális többletek megjelenésekor a német és francia érdekek még alapvetően divergáltak a tekintetben, hogyan kell a túltermelésre való késztetést csökkenteni: a garantált árak csökkentésével, vagy a termelés mennyiségi korlátozásával. Franciaország számára, amely képes volt világpiaci áron termelni, sokkal előnyösebb lett volna az intézményes árak csökkentése, mint a termelés kvótákkal való korlátozása. Az 1984-ben bevezetett tejkvóták és néhány további intézkedés – pl. önkéntes ugaroltatás és az agrárkiadások éves növekedési ütemének a bruttó nemzeti termék növekedési ütemének 74 százalékában történő maximálása (az ún. „irányvonal”) 1988-tól – azt mutatták, hogy a németek képesek voltak a saját érdekeiknek megfelelően alakítani a közös agrárpolitikát. Az újraegyesítéssel azonban gyökeresen megváltozott a német mezőgazdaság szerkezete, ami megváltoztatta a német prioritásokat.
Az új tartományokban jellemző nagybirtokok komoly fejlődési potenciállal bírtak, és történelmileg rövid idő – kevesebb mint 10 év alatt – alatt bebizonyították, hogy termelékenység és a profitabilitás terén képesek fölvenni a versenyt a nyugatnémet farmokkal. A keletnémet gazdálkodók „megértették”, hogy érdemes a KAP által bőkezűen támogatott, magas fokon gépesített, s ezért viszonylag kevés munkaerőt igénylő gabonára, olajosmagra és fehérjetakarmányra (a továbbiakban GOF-ra) szakosodni, s ilyen irányban átalakítani a művelési szerkezetüket. A változás ára az volt, hogy a viszonylag több munkaerőt, illetve jelentősebb lekötött tőkét igénylő állattenyésztésből csak a legversenyképesebb rész – a szarvasmarha-állomány kevesebb mint fele, a sertésállomány alig negyede – maradt fenn az újraegyesítés előtti időkhöz képest. Mindehhez persze szükség volt a KAP-ból bőségesen áramló szubvenciókra, a privatizációt és a kárpótlást okosan levezénylő – a szubvenció feltételeként stabil, minimum 12 évre szóló bérleti szerződést előíró – német agrártörvényre, valamint a gyors szerkezetváltás társadalmi terheit (pl. a szektorból kikerülők nyugdíját) finanszírozó nyugatnémet jóléti rendszerre [3].
Megjegyzendő, hogy az EU többek között éppen egy ilyen „keletnémet” szcenáriótól – egy relatíve kis munkaerő-igényű, a nagy szántóföldi kultúrákra specializálódó agrárgazdasági szerkezet kialakulásától – tartva nem volt hajlandó azonnal és teljeskörűen kiterjeszteni a közös agrárpolitika hatályát az újonnan csatlakozó országokra. A régi, gazdagabb tagországokban attól tartottak, hogy duplán fizetnének a keleti bővülésért: egyrészt a KAP növekvő támogatásaiban, másrészt azáltal, hogy az állattenyésztésben meglévő jelentős munkaerő-fölösleg felszabadulása óhatatlanul kiélezné az egyébként is meglévő társadalmi-gazdasági problémákat az új tagországok lemaradó régióiban, és ez utóbbiak felzárkóztatásához a közös költségvetésből kellene strukturális támogatást nyújtani.
Összegezve: az 1980-as évek közepétől kezdve, a túltermelésre ösztönző szisztéma tarthatatlansága miatt maguk a tagországok (főként a közös költségvetés nagy nettó finanszírozói), másrészt a protekcionista importrezsimben és a világpiacra zúdított szubvencionált exportban megnyilvánuló tisztességtelen verseny okán a kereskedelmi partnerek (elsősorban az USA) egyaránt a KAP gyökeres átalakítását követelték. Emellett a gyorsan modernizálódó és egyre intenzívebbé váló mezőgazdasági termelés negatív externáliái egyre inkább tetten érhetők voltak a környezet romló állapotában, a biodiverzitás csökkenésében és a szélsőségesebbé váló klimatikus viszonyokban. A reformra tehát szükség volt. A változtatásra a lehetőséget a német újraegyesítés teremtette meg, amely megváltoztatta a közös agrárpolitikával kapcsolatos német érdekeket és prioritásokat. Később, a keleti bővülés kockázataival és költségeivel összefüggő meggondolások további reformlépéseket generáltak.
Sorozatos reformok
„Ha egy politika sikeres, akkor megváltoztatja a világot, s mivel a világ megváltozott, ezért a politikának is változnia kell.” (Edgar Pisani, francia agrárminiszter 1961-66, később az Európai Bizottság tagja) A már említett okok miatt, az Európai Unió 1990-es évek közepétől kezdődően több lépcsőben jelentősen átalakította agrárpolitikáját. A változással a cél az volt, hogy:
- egyrészt, az intézményes minimumárak minél közelebb kerüljenek a világpiaci árszinthez, mert így a fölösleg exportálása kevesebb szubvenciót igényel, s így kevésbé zavarja a világkereskedelem többi résztvevőjét;
- másrészt, a termelőknek juttatott támogatás minél kevésbé ösztönözzön túltermelésre, mert így csökkenthető a KAP költségigénye, és csökkennek a negatív externáliák is.
A folyamat 1992-ben indult, és az unió agrártermelési értékének mintegy felét képviselő termékekre (GOF, ipari burgonya, egyes tejtermékek, marha- és juhhús, dohány) terjedt ki. Az intézményes árakat évről-évre fokozatosan csökkentették, és a régi átvételi ár és az új irányár (várható piaci ár) különbségét a termelőknek – az adott régióra érvényes történelmi termésátlagok alapján számított – közvetlen támogatásként kifizették. A kompenzáció feltétele volt, hogy a gazdák – bizonyos gazdasági méret fölött – a kínálatot mérsékeljék. Az árakra vonatkozó fővonulat mellett a reformban már ekkor megjelentek az előnyugdíjazásra, környezetvédelemre és erdősítésre vonatkozó ún. kísérő rendelkezések, melyek – elősegítve a kevésbé intenzív termelési módszerek terjedését, a környezetterhelés csökkentését, és a kiöregedő gazdák visszavonulását – a maguk módján szintén hozzájárultak a piaci feleslegek csökkenéséhez [4].
Az intézményes árakat később az 1999-ben elfogadott „Agenda 2000” program keretében tovább mérsékelték. Minthogy a piaci árak az előző reform hatására a vártnál kisebb mértékben csökkentek, a termelők a kalkulálható jövedelemkiesésért ezúttal már nem teljes mértékű, hanem csupán részleges kompenzációt kaptak. Az Agendában megjelent a CAP második pillére, a vidékfejlesztés, melynek keretében a farmok modernizációjához, a termékek feldolgozásához és piacra viteléhez, a mezőgazdasági területek népességmegtartó képességének a növeléséhez, valamint környezetbarát termelési módszerek meghonosításához és elterjesztéséhez lehetett támogatást igényelni. Míg az első (piaci/jövedelemtámogatási) pillér keretében a szubvenciót teljes egészében a közös agrárpolitika állta, a második pillér finanszírozásába már a tagországoknak is be kellett szállni.
Bár az Agenda 2000 program már számolt a keleti bővüléssel, ha megnézzük a költségvetési kereteit, látható, hogy az nem tartalmazta a KAP-nak az új tagországokra való 100 százalékos kiterjesztésének a fedezetét. Az akkoriban uralkodó nyugat-európai narratíva szerint ugyanis a leendő új tagországokban a csatlakozás után nem csökkenni, hanem nőni fognak az intézményes árak, s ezért nem lenne értelme a gazdákat kompenzálni. Ebből következett, hogy az időközben felfutó, és az első pilléres támogatások zömét alkotó direkt kifizetéseket az EU-ba belépő tagországok termelői nem kaphatták volna meg. A nyugati szakértők zöme úgy gondolta, hogy a közép- és kelet-európai tagjelölt országokban a viszonylag olcsón és bőségesen rendelkezésre álló munkaerő, illetve föld komparatív előnyt testesít meg, mely megközelítés azonban alábecsülte a korszerű agrártermelés műszaki-technológiai funkcióinak tőkeintenzitását. Az új tagországok végül ugyan kiharcolták maguknak a közel egyenlő elbánást, de erre csak a csatlakozásukat követő 10 éves átmeneti időszak után kerülhetett sor. A keleti bővülés tehát agrárpolitikai szempontból visszalépést jelentett az előző, ún. EFTA-bővüléshez képest, amikor a svéd, finn és osztrák gazdák a tagság első napjától hozzáférhettek a KAP teljes támogatási arzenáljához.
Összességében: az 1990-es évek KAP-reformjainak legfőbb eredménye, hogy rövid távon sikerült leapasztani az intervenciós raktárkészleteket, és meggátolni a strukturális fölöslegek újratermelődését. Ennek nyomán az EU-nak sikerült megegyeznie kereskedelmi partnereivel a GATT Uruguay-i Forduló (1986-1993) agrárfejezetéről, s azon belül a különböző területek (importvédelem, termelői és export-támogatások) korlátozásól (pl. a lefölözések vámokká történő átalakításáról). A közös agrárpolitika azonban nem lett olcsóbb. Azzal, hogy a korábbi, az árak garantálása révén lényegében a fogyasztók által támogatott politika helyébe – amerikai mintára – az adófizetőket terhelő, a termelőknek közvetlenül juttatott kifizetésekkel operáló rendszert állított, csupán azt érte el, hogy az addig csak alkalomszerűen (jellemzően: alacsony piaci áralakulás esetén) fölmerülő intervenciós/raktározási költségek helyébe állandó kiadások léptek. A földalapú támogatás gyakorlatilag bebetonozta a farmerek jövedelmének alsó határát, hiszen a termelők a piaci áraktól függetlenül, „ha esett, ha fújt”, minden évben megkapták a reform által bevezetett kompenzációt. Hosszabb távon a kínálat korlátozásával kapcsolatos cél is veszélybe került, mert a termelők általában a leggyengébb földjeiket vonták ki a művelésből, és a technikai fejlődés révén – néhány év elteltével – a kisebb területen is többet termeltek, mint a reform előtt.
A 2000-es évek újabb és újabb KAP-reformjait (2003, 2008) az EU nettó finanszírozói (elsősorban Németország) részéről az az aggodalom hívta életre, nehogy az új tagországok számára még a megreformált agrárpolitika is túl nagy késztetést jelentsen mezőgazdaságuk modernizálására és a kibocsátás növelésére. A régi tagországoknak nem állt érdekében a kelet-közép-európai agrárszektor uniós pénzen való föltámasztása. Ehelyett inkább új piaci lehetőséget láttak a belépő országokban, amelyeket – a hagyományokban és a gasztronómiai ízlésben is megmutatkozó hasonlóság, valamint a földrajzi közelség alapján – saját termékeikkel igyekeztek ellátni.
A fenti cél érdekében egyrészt igyekeztek elválasztani a támogatást a termeléstől, hogy a gazdáknak a több támogatás reményében ne legyen érdekük többet termelni. A korábban a különféle (az egyes főbb termékféleségeket lefedő) rendtartások keretében nyújtott támogatások zömét egységes hektáronkénti fizetési jogosítvánnyá „gyúrták” össze, amely így teljesen függetlenné vált a terméktől és a termelés tényétől is: elnyeréséhez nem volt többé szükség arra, hogy a farmer az adott (a támogatáshoz korábban kötődő) terméket állítsa elő, sőt még arra sem, hogy egyáltalán termeljen valamit. Másrészt igyekeztek megnehezíteni, különböző feltételekhez kötni a támogatáshoz való hozzájutást. A gazdálkodók – a kistermelők (kb. ≤20 hektár) kivételével már nem kaphatták meg a KAP első (piaci/jövedelmi) pillére alatt rendelkezésre álló összes támogatást: a pénz egy része átkerült a második (vidékfejlesztési) pillérbe (ezt hívják modulációnak), amelyre azonban már kénytelenek voltak (pl. beruházási céllal) pályázni. A moduláció után az első pillérben maradó támogatáshoz is csak abban az esetben lehetett teljes egészében hozzájutni, ha a termelők megfeleltek a termelési technológiára vonatkozó egyre szigorodó követelményeknek, és a birtokaikat művelésre alkalmas állapotban tartották.
A 2000-es évek reformjaival a termelés és a támogatás szétválasztása szinte teljessé vált – a termeléshez és a termékhez kötődő, a termelés mennyiségi növelését díjazó támogatás helyébe a termeléstől és terméktől egyre inkább elválasztott, a termelő megélhetését biztosító közvetlen támogatás lépett –, miközben a szubvencionálás feltételeként előírt kötelező kínálatkorlátozás gyakorlatilag megszűnt, a piaci intervenció pedig visszaszorult.
A sorozatos reformok hatására jelentősen záródott az olló a világpiaci árakhoz képest (lásd Ábra). Az EU a világ legnagyobb agrárélelmiszer-importőre és -exportőre is lett egyben, és 2010 óta rendszeresen nettó kereskedelmi többlettel zár. Az alapvető termékekből rendkívül versenyképessé vált, de persze árhullámzás is van, és ideiglenesen a brazil vagy amerikai termékek olcsóbbak tudnak lenni. Az árversenyképesség alapja a KAP-ba öntött támogatás. Bár 2013 óta az EU nem alkalmaz közvetlen exporttámogatást, azért a direkt kifizetések burkolt exporttámogatásként is felfoghatók, hiszen ha a termelő nem számíthatna rájuk, akkor csak magasabb áron volna hajlandó a termékeit értékesíteni.Mindazonáltal, az eddig ismertetett KAP-reformok sorozatával kapcsolatban a tapasztalatok azt mutatták, hogy bár a támogatási módszer – vagyis az a mód, ahogyan az állami pénzek az európai büdzséből a termelőkhöz eljutnak – jelentősen megváltozott, azért a pénz döntően ugyanazokba a zsebekbe (a gazdálkodók legnagyobb tőke- és lobbyerővel bíró rétegéhez) került, mint régen – igaz, a kereskedelmi partnerek (döntően az USA) szemében a korábbinál elfogadhatóbb módon. Az egyre gyakrabban felmerülő kérdés az volt, vajon a társadalom szemében is elfogadható-e a KAP.
Elvégre, ha már termelni sem kell a szubvencióért – hanem elegendő évente kétszer-háromszor megkérni a szomszédot, hogy szántsa ki a gyomot – és a támogatási joggal rendelkező földterület után valaki így is megkaphatja a pénzt, akkor ez egyfajta járadékká válik. Ráadásul mindez nem egyeztethető össze a társadalom mezőgazdasággal szembeni egyre sokrétűbbé váló elvárásaival, amelyek az ellátásbiztonságon túlmenően ma már a táj-, a környezet- és a klímavédelemre is kiterjednek. A közös agrárpolitika legitimációja mind élesebben merült fel a KAP jövőjéről folytatott tárgyalásokon.
A 2010-es évek reformjainak újdonsága (2013, 2021) éppen abban áll, hogy a fenti területeken igyekszik változást elérni: egyrészt a pénzek egy részének a nagystruktúráktól való átcsoportosításával, másrészt a társadalom elvárásainak jobban megfelelő tevékenységek, orientációk hangsúlyozásával.
Az igazságosság jegyében fogant átcsoportosítási döntések értelmében:
- fokozatosan csökkentik a hektáronkénti támogatások szintjében a tagországok, illetve azokon belül az egyes régiók között meglévő különbségeket. Ezek a különbségek abból adódnak, hogy amikor a támogatások mértékét eredetileg meghatározták, az adott földterület jövedelemtermelő képességét (vagyis az azon elérhető hozamot) vették alapul, illetve a keleti bővülés során nem engedték a régi tagországokra érvényes, és az újak szempontjából előnyös 1986-90-es időszak hozamadatait referenciaértéknek tekinteni;
- a közvetlen támogatásból több jut a különféle okokból hátrányos helyzetűnek tekintett gazdálkodói csoportoknak: a kistermelőknek, a fiatal gazdáknak, a rossz természeti adottságú területeken, illetve egyes, alacsony jövedelmezőségű ágazatokban (pl. extenzív állattartásban) tevékenykedőknek;
- megjelent a degresszivitás és a maximalizálás (angolul capping) fogalma, ami azt jelenti, hogy az egyes gazdaságoknak évente kifizetett direkt támogatások zömére vonatkozóan, bizonyos összegű támogatás fölött, a pénz egy részét vagy akár teljes egészét elvonhatják.
A társadalom elvárásainak megfelelő változtatások közül az alábbiakat érdemes kiemelni:
- egyre nagyobb hangsúlyt kap a „zöldítés”, amelynek keretében a termelőket arra ösztönzik, hogy figyeljenek a környezet- és klímavédelem, biodiverzitás és az állatjólét szempontjaira, s a földterület növekvő részén ennek megfelelő művelési technikákat alkalmazzanak;
- mivel az ember is a környezet része, a támogatáshoz való hozzájutás feltételei között megjelenik egy szociális elem, amelynek értelmében a KAP-források kedvezményezettjeinek be kell tartaniuk az európai szociális és munkajog egyes elemeit;
- azért, hogy meg lehessen állítani egyes vidékek elnéptelenedését, illetve az agrártevékenységek visszaszorulását, valamint a KAP-támogatások már említett járadékká válását, az EU visszafordult a termelés és a támogatások szétválasztása ügyében, és újból lehetőség van termeléstől függő támogatások nyújtására – ami segíthet például életben tartani az extenzív állattartást az arra alkalmas területeken;
- az uniós pénzekkel való racionális gazdálkodás jegyében a szubvenciót ma már kizárólag az „aktív farmerek” részére tartják fenn, ami alatt azt kell érteni, hogy csak a mezőgazdaságot főtevékenységként végzők földjei után jár KAP-támogatás (tehát pl. repterek után nem);
- s végül megerősítik a termelők helyzetét az élelmiszer-vertikumban, bővülnek a gazdálkodók szövetkezési lehetőségei, ami a versenyjog alóli esetleges kibújás lehetőségét is magában foglalhatja.
Minthogy a fenti újítások igen különbözőképpen érintették a tagországokat, ezért:
- egyrészt a szokásosnál is lassabban lehetett megegyezni róluk – a 2013-as reformra vonatkozó bizottsági javaslatok 2011-ből datálódnak, de a reform zömében 2015-től került alkalmazásra, a közelmúltban kodifikált 2021-es reform esetén pedig ugyanezen évszámok rendre 2018 és 2023;
- másrészt zömükben csupán ajánlások formájában kerültek/kerülnek bevezetésre. Más szóval a tagországok óriási mozgásteret kaptak a tekintetben, hogy melyik eszközt milyen mértékig alkalmazzák. Következésképpen az elénk táruló közös agrárpolitika inkább csak az alapelveiben közös, a gyakorlati megvalósulás sokszínű kaleidoszkópot mutat. Ezt a sokszínűséget segíti a KAP két pillére, a piaci/jövedelmi és a vidékfejlesztési pillére közötti rugalmas és arányaiban is jelentős átcsoportosítási lehetőség.
Ha ezek után azt gondoljuk, hogy a 2010-es évek eseményeivel napjainkra a KAP-ok legjobbika jött létre, akkor be kell látni: minden politika felvizezhető és kijátszható. Példa erre a szubvenciók bizonyos birtokméret fölötti kivezetése (illetve az erre tett kísérlet), amelyre az érintettek a nagyüzemek kisebb termelési egységekre bontásával válaszoltak [5]. A mezőgazdaság nagyszereplőinek kezében hatalmas természeti és termelési tőke összpontosul, s ezért egyszerre van képességük és késztetésük arra, hogy ne hagyják azt leértékelődni, illetve elveszni.
A KAP évtizedek óta tartó reformjaival a politika mindig is igyekezett elébe menni a közvélemény aktuális elvárásainak.
Nincs ez másképpen a legújabb, 2021-es reformmal sem, amellyel kapcsolatos jogszabályok 2021. december 6-án jelentek meg az Európai Unió Hivatalos Lapjában. A tagállamoknak 2021. december 31-ig kell benyújtaniuk jóváhagyásra az Európai Bizottság felé a KAP reform hazai adaptációjával kapcsolatos stratégiai tervüket. A részletekről 2022-ben lehet majd pontos képet alkotni.
A cikkben felhasznált források:
[1] Molnár, J. (2000). A földtulajdon és földhasználat. Gazdálkodás. Évf, 4, 30-36.
[2] Maigret, E. (1992). Histoire économique de la France au XXe siècle. Cahiers français n°255, Mars-Avril 1992 La Documentation francaise
[3] Forstner, B., & Isermeyer, F. (2000). Transformation of agriculture in East Germany. Agriculture in Germany., 61-90.
[4] Halmai, P. (Ed.). (2002). Az Európai Unió agrárrendszere. Mezőgazda.
[5] Mizik, T. (2019). A közös agrárpolitika 2013. évi közvetlen támogatási rendszerének hatásai a magyar mezőgazdaságra. Közgazdasági Szemle, 66(11), 1210-1229.
Somai Miklós a Közgazdasági- és Regionális Tudományos Központ Világgazdasági Intézetének munkatársa
A cikk a szerző véleményét tükrözi, ami nem feltétlenül esik egybe a Portfolio álláspontjával.
Címlapkép: Getty Images
