Ez itt az on the other hand, a portfolio vélemény rovata.
Az OECD – német-francia kezdeményezésre – 2019 óta dolgozik egy globális minimumadó-szabályozás kialakításán. Ennek tervezett kulcsa még nem ismert. A javaslattevők korábbi nyilatkozataikban 12,5 százalékos mértéket céloztak meg, de az utóbbi időben elhangzottak ennél magasabb értékek is. Ez a mérték nem a névleges, hanem az effektív adókulcsra vonatkozna. A javaslat előképe az USA 2018-as adóreformja során bevezetett hasonló szabály (GILTI), a javasolt megoldás azonban számos részletében eltér attól. A szabályozás legutóbbi tervezetét az OECD 2020 végén bocsátotta véleményezésre, a javaslatról szóló politikai megállapodást 2021 közepére tervezik. A munka Joe Biden amerikai elnök adminisztrációjának hivatalba lépésével új lendületet kapott: mivel a társasági adó emelése a Demokrata Párt választási ígéretei közt szerepelt, az új amerikai kormányzat érdekeivel egybevág a nemzetközi adóverseny erősebb korlátozása.
A tervezett mechanizmus lényege röviden, hogy ha egy leányvállalat országában megfizetett adó nem éri el a megegyezés szerinti mértéket, a különbözetet az anyavállalat országa szedheti be. Amennyiben ők sem élnének a lehetőséggel, a többi leányvállalat országainak nyílna módja az adó beszedésére. Így ha egy állam olyan adókulcsokat vezet be vagy olyan adókedvezményt nyújt, amely alacsonyabb adóterhelést eredményez az elvártnál, azzal lényegében más államok költségvetését támogatja, amit értelemszerűen minden állam kerülni próbálna.
A tervezet – elfogadása esetén – valóban alkalmas lehet arra, hogy véget vessen a társaságiadó-kulcsok évtizedek óta tartó csökkenésének. A szabályozás emellett konzerválhatja az adóalap egyfajta meghatározását, így hosszú évtizedekre az elméletek világába száműzheti a vállalatok adóztatásának ideális módjáról szóló izgalmas közgazdaságtani vitákat. A gazdasági hatásvizsgálatok köre egyelőre szegényes, és sajnos nem is valószínű, hogy az előttünk álló hónapokban érdemben gazdagodni fog. Az OECD saját értékelése inkább a pozitívumokat hangsúlyozza, de vannak eltérő vélemények is. Az elsőre egyszerűnek tűnő javaslat megvalósítása azonban számos buktatót rejt, így rendkívül sok múlik a részletek alakulásán.
A tervezettel kapcsolatos elvi fenntartásai ellenére a szakpolitikai vitákban Magyarország a kezdetektől fogva aktívan részt vesz annak érdekében, hogy a javaslat elfogadása esetén is elfogadható kompromisszum szülessen. Ennek során egy olyan megoldásokra törekszünk, amely a lehető legkevésbé korlátozza a valós beruházásokért folytatott legitim adóversenyt, képes rugalmasan kezelni az egyes országok adórendszerei közti eltéréseket, nem akadályozza a legjobb adózási gyakorlatok elterjedését és minden résztvevőre egyformán vonatkozik.
Ne féljünk a versenytől – az adózásban se
Mindenekelőtt, a globális nagyvállalatok mesterséges adóelkerülési konstrukciói az elmúlt időszakban valóban jelentős összegekkel rövidítették meg az államok költségvetését. Ezek ellen tehát valóban indokolt és szükséges is a globális fellépés. A 2010-es években ezen a téren soha nem látott előrelépés történt, amelynek Magyarország is aktív részese volt. Jelentősen fejlődtek az automatikus nemzetközi információcsere sztenderdjei. Az OECD új, multilaterális egyezményt dolgozott ki a korábban megkötött kettősadó-egyezmények elavult rendelkezéseinek felülírására, illetve számos további javaslatot is kidolgozott a gyakori adóelkerülési csatornák bezárására. Utóbbiakat az EU-tagállamok két új irányelv formájában implementáltak (ATAD I-II).
A káros adóverseny elleni globális harc közepette azonban el kell kerülni, hogy az végül az adórendszerek versenyképessége elleni háborúvá fajuljon.
Az adórendszerek növekedésbarát átalakítása nem csupán zéró összegű játék a globális befektetésekért, hanem jobb ösztönzőket is teremt az erőforrások mozgósítására, így összességében is kedvező a globális növekedés szempontjából. A valós beruházásokért folytatott, megfelelő mederben tartott adóverseny felgyorsítja ezt a folyamatot, és hozzájárul ahhoz, hogy az egyes országokban a fizetendő adók mértéke jobban összhangba kerüljön a vállalkozások számára nyújtott állami szolgáltatások minőségével. A ténylegesen helyben megtermelt jövedelmek adóztatása tekintetében ezért mindenképpen tiszteletben kell tartani az államok adózási szuverenitását.
Éppen ezért kiemelten fontos, hogy egy globális minimumadó-szabályozás elfogadása esetén a valós gazdasági tevékenységnek betudható nyereség a lehető legnagyobb mértékben mentesüljön a szabályozás alól. Enélkül az is kérdés, hogy a javaslat hogyan vezethető be egyáltalán az EU tagállamok közt, hiszen az Európai Bíróság joggyakorlata mindeddig csak teljesen mesterséges konstrukciók esetében tette lehetővé a más tagállamokban működő vállalatokat szelektíven érintő szabályok bevezetését.
Kis minimumadó-határozó
1) GloBE (Global Anti-Base Erosion) vagy II. pillér: az OECD kidolgozás alatt álló, cikkünkben tárgyalt javaslata, amelyhez a tervek szerint a világ minden jelentősebb gazdasági erővel bíró gazdasága csatlakozna. Mértéke kapcsán az előzetes nyilatkozatokban az utóbbi napokig 10 és 15 százalék közti adókulcsok hangzottak el, a leggyakrabban a 12,5 százalékos mértékről lehetett hallani.
2) GILTI (Global Intangible Low-Taxed Income): az USA jelenleg is hatályos minimumadó-szabályozása, mely az amerikai központú vállalatcsoportok külföldi leányvállalatainak globálisan összesített profitjára vonatkozik. Jelenlegi mértéke 10,5 százalék, amelybe a külföldi adó 80 százalékban számítható be (a maximális beszámítható adó így 13,125 százalék). A Biden-adminisztráció jelenleg ennek 21 százalékra emelését javasolja, ez azonban mindinkább összemosódik a GloBE várt mértékével. A javaslatok közt szerepel még – az OECD javaslatához hasonlóan – a minimum adószint országonkénti vizsgálata, illetve a reál eszközök után jelenleg elérhető adóalap-csökkentő tétel eltörlése is.
3) A fentiek mellett a Biden-adminisztráció javaslatai közt szerepel egy új, 15 százalékos minimumadó bevezetése is, amelynek célja az amerikai vállalkozások belföldi adóoptimalizálási lehetőségeinek szűkítése, és a könyv szerinti eredmény alapján kellene meghatározni.
Mennyi? 12,5! Mi 12,5? Mi mennyi?
Egy globális minimumadó bevezetése esetén az adómérték meghatározása alapvetően politikai kérdés. A szabályozás átültetése során ugyanakkor nem hanyagolhatjuk el az olyan részletkérdéseket sem, mint hogy pontosan milyen adókból származó bevételt kell figyelembe venni, és azt milyen adóalap az arányában kell vizsgálnunk.
Egyfelől, jelentős mértékben befolyásolhatja az effektív adókulcsot a beszámított adók köre. A legtöbb országban a vállalatok által befizetett adó nagyobb részét nem a tárasági adó, hanem más adóterhek – így pl. a munkabérre rakódó terhek és különböző, a helyi sajátosságokhoz igazodó adók – teszik ki. A magyar adórendszerben például jelentős az önkormányzati adók szerepe is, amelyek besorolása így kulcskérdés számunkra. (Az OECD aktuális tervezete ebből a szempontból kedvező.)
Másfelől kulcskérdés az is, hogy mi is lesz pontosan a minimumadó alapja. Egy globálisan teljesen egységes társasági adó alap kialakítására az OECD sem vállalkozik. A javaslat ehelyett az anyavállalat országában érvényes, konszolidált beszámolóra vonatkozó számviteli szabályokból kiindulva határozná meg a minimumadó alapját az egyes vállalatcsoportok estében. Az egyes országok társasági adó alapjai azonban számtalan okból eltérhetnek ettől. Ezek egy része csupán az adófizetés időzítésében okoz eltérést (de időnként meglehetősen hosszú ideig is fennmaradhat), egy másik része azonban tartós is lehet.
A fenti eltérésekből jelentős bizonytalanság fakad. A vállalatok egy részénél kimutatott alacsony effektív adókulcsok ugyanis csak részben fakadnak a különféle kedvezményekből és adóoptimalizációs technikákból, részben éppen az adóalapok eltéréseire vezethetőek vissza. A technikai eltérések következtében így egyedileg számos olyan országban működő vállalkozás is a minimumadó hatálya alá eshet, ahol a vállalkozások átlagos adókulcsa egyébként jóval meghaladja az elvárt mértéket. A bizonytalanság mértékét jól illusztrálják nagyvállalatok nemzetközi jelentéstételi kötelezettségéből származó adatok, amelyet az amerikai központú vállalatcsoportok esetében az IRS aggregált formában a honlapján is közzétesz.
A legfrissebb, 2018-as adatok alapján a nyereséges külföldi leányvállalatok által fizetendő adó effektív kulcsa az esetek 30 százalékában maradt 5% alatt. Ez valóban rendkívül magas szám. Az átlagos adókulcs ugyanakkor ennél azért érdemben magasabb volt, az összes eredmény arányában 13%-ot tett ki. Az érem másik oldala, hogy a számított adókulcs az esetek 20%-ában a 35%-ot is meghaladta, ami egyértelműen magasabb a világban általában jellemző társaságiadó-szinteknél. Az effektív adókulcsok ilyen mértékű szóródása jórészt az adóalap számításának technikai eltéréseiből fakad, és – mivel az eltérések egy jelentős része csupán az adók időzítését befolyásolja – a későbbi években részben visszájára is fordulhat.
A fenti eltéréseket az OECD legutóbb bemutatott javaslatai is csak részben kezelik. Ha az adórendszerek eltéréseinek kezelésére nem sikerül kellően rugalmas megoldást találni, a minimumadó-szabályozás elsősorban nem az alacsony adóztatást, hanem az adóalap különböző számítási módjai közti eltéréseket fogja büntetni – anélkül, hogy a társasági adóztatás helyes elveiről egyébként globális konszenzus született volna. Egy ilyen rendszer pedig már az átlaghoz közeli adókulcsokat alkalmazó államok közt is érdemben korlátozhatja a tőke szabad áramlását.
A legjobb gyakorlatokat kövessük, ne a legelterjedtebbeket
Márpedig nem mellékes kérdés a társasági adóztatás helyes elveinek meghatározása sem. Az adóelmélet szerint a vállalati nyereségadó a maga archetipikus formájában korántsem ideális adó. A közgazdaságtan alapmodelljeiben a tőkejövedelmek adóztatása eleve nem optimális megoldás, az állam bevételeit célszerűbb kizárólag más, kevésbé torzító bevételi forrásokból – így pl. a fogyasztás, a vagyon vagy a káros externáliák adóztatásából – előteremteni. Bár egyes összetettebb modellek ettől eltérő eredményre jutnak, ezek közül is nagyon kevésből következik, hogy a tőkejövedelmek adóztatásának éppen a számviteli eredményre épülő társasági adó volna a legmegfelelőbb módja.
A társasági adó kapcsán így gyakori kritika többek közt, hogy az évek során halmozottan terheli a vállalkozás fejlesztésre visszaforgatott eredményt, ezáltal a fokozottan káros a beruházásokra és a növekedésre; nem veszi figyelembe az inflációt; a nem realizált nyereségek adóztatása kapcsán bonyolult szabályozást igényel; illetve aránytalanul kedvez azoknak a (jellemzően nagyobb) vállalkozásoknak, amelyek a tevékenységüket magasabb arányban finanszírozzák saját tőke helyett hitelekből.
Az irodalom számos lehetőséget is ismer a fenti problémák mérséklésére. Ilyenek többek közt a saját tőke kockázatmentes hozamának mentesítését célzó rendszerek („allowance for corporate equity”, „notional interest deduction”), a gyorsított értékcsökkenés, a nyereségek visszaforgatását ösztönző megoldások (mint például a magyar fejlesztési tartalék) vagy a minden kiadás – köztük a beruházások – azonnali leírását lehetővé tevő pénzforgalmi szemléletű adózás. Ezek a megoldások azonban mindeddig csupán az országok egy kisebbsége esetében szivárogtak át a gyakorlatba.
Nem egyértelmű a különböző adóösztönzők megítélése sem. Bár általános szabályként célszerű az adóalapok egyszerű és kevés kivételt tartalmazó meghatározására törekedni, egyes kedvezmények, így különösen a K+F ösztönzők jótékony hatását számos empirikus kutatás is alátámasztja.
Egy, a legelterjedtebb gyakorlatokhoz igazított globális minimumadó-szabály ezért félő, hogy a jó gyakorlatot folytató kevesek ellehetetlenítéséhez fog vezetni.
Megítélésünk szerint nem lehet elfogadható olyan szabályozás, amely a kutatások által is a legjobbnak tartott gyakorlatok bevezetésében korlátozza az országokat.
Nem lehetnek egyenlőbbek
Végezetül kiemelten fontos kérdés, hogy a végső javaslat az anyavállalat országában nyújtott kedvezményeket is korlátozni fogja-e, vagy csupán a külföldi leányvállalatokra fog vonatkozni. Egy kizárólag a leányvállalatokra vonatkozó szabályrendszer jelentős versenyhátrányt jelentene a tőkeimportőr országok, köztük Magyarország számára, és számos esetben a vállalatközpont alacsony adókulcsú államokba való áttelepítéséhez vezetne. Ráadásul az EU tagállamai esetében az is valószínű, hogy a közösség szabályai nem tennék lehetővé egy csak a külföldi leányokra vonatkozó szabályrendszer bevezetését. Így míg az EU-n belül a megkötések az anyavállalat országára is vonatkoznának, az EU-n kívüli országok nagyobb szabadságot kapnának az anyavállalatoknak nyújtott kedvezmények tekintetében.
A javaslat kapcsán kiemelten fontosnak tartjuk azt is, hogy ha a szabályozás létrejön, az minden ágazatra egyformán kiterjedjen. Fontos azt is, hogy azzal párhuzamosan ne maradhassanak fenn egyes országok már meglévő hasonló, de egyes részleteiben kedvezőbb nemzeti minimumadó-szabályai, és ne legyen lehetséges a közös megállapodásnál szigorúbb nemzeti szabályok kialakítása sem. Az ettől eltérő, a javaslat elfogadása érdekében kötött politikai kompromisszumok elsősorban éppen a fejletlenebb, politikai érdekérvényesítésben gyengébb országok számára járnának érdeksérelemmel.
A fentieket összegezve, az elvégzett jelentős munka ellenére még jelenleg is a számtalan kérdés áll nyitva annak kapcsán, hogy egy globális minimumadó esetleges bevezetése esetén hogyan lehet a gyakorlatba is átültetni a hangzatos politikai célokat. A javaslat elfogadása esetén Magyarország és a világgazdaság érdeke is az, hogy ezekre kiérlelt, a méltányolható igényeket figyelembe vevő válaszok szülessenek.
A szerző Nobilis Benedek, a Pénzügyminisztérium főosztályvezetője.
A cikk szerző véleményét tükrözi, amely nem feltétlenül egyezik meg a Portfolio szerkesztősége véleményével.
Ha hozzászólna a témához, küldje el meglátásait a velemeny@portfolio.hu címre.
Elindult a Portfolio Vélemény rovata, az On The Other Hand. A rovatról itt írtunk, a megjelent cikkek pedig itt olvashatók.
