Ahhoz, hogy az Európai Unió 2021-2027-es magyarországi fejlesztési programjai időben elindulhassanak, arra lenne szükség, hogy a tagállamok az év végéig, de legkésőbb kora tavasszal, jussanak megállapodásra az EU következő hét éves költségvetéséről. A tét Magyarország számára is hatalmas. Több ezermilliárd forintért folyik a küzdelem. A következő hetek biztosan látványos politikai csatát hoznak. Ahogy ilyenkor mindig: a javaslatok összeegyeztethetetlenek, az álláspontok merevek, a vezetők elszántak. Eddig mégis mindig volt megoldás – és bizonyára most is lesz.
A magyar kormány saját narratíváját ismét a Brüsszel elleni elszánt harc motívuma köré építi fel. Schanda Tamás, a támogatáspolitikáért felelős miniszterhelyettes a nemzeti érdekek EU-val szembeni hangsúlyos képviseletét emeli ki. Várhelyi Olivér, a kormány pótjelöltje a magyar EU-biztosi székre egy brüsszeli konferencián nemrég arról beszélt: a magyar kormány képviselői nem diplomaták, mindig nyersen tárgyalnak. Varga Judit igazságügyi miniszter pedig egyenesen odáig ment: Magyarország megvétózza a közös költségvetést, ha az EU a fejlesztési támogatások előfeltételeként is elő akarná írni a jogállam és az EU alapszerződés demokratikus alapértékinek tiszteletben tartását. E nyilatkozatok mindegyike erősen konfrontatív hozzáállást tükröz.
A kérdés az: megéri-e ez Magyarországnak? Valóban így lehet-e elhozni a legtöbb támogatást, és így lehet-e kiharcolni a legjobb támogatási feltételeket? E sorok írója szerint nyilvánvalóan és egyértelműen nem. Hogy miért nem, belátható, ha Schanda Tamás véleménycikkét – amely természetesen pártpolitikai álláspont, és mint ilyen, lehet szubjektív – ütköztetjük a tényekkel és a fejlesztéspolitika szakmai szempontjaival.
1. A költségvetési vita sarokszámai
Először is: az alapszituáció. Az Európai Unió költségvetése jelenleg a tagállamok összesített bruttó nemzeti jövedelmének (GNI-jának) 1,02%-át teszi ki. Ez 2014-2020 között összesen 1082,5 milliárd eurót jelentett. Nagy-Britannia távozásával kb. 80 milliárd euró hiányozni fog. Az új időszakra nézve:
- a nettó befizető tagországok az 1% körüli felső határértéket vinnék tovább – holott a jelenlegi költségvetés a britek nélküli EU 27 bruttó nemzeti jövedelme 1,16%-ának felel meg.
- Az Európai Bizottság – a Nagy-Britannia nélküli – EU GNI 1,11%-ának megfelelő költségvetést javasol.
- Az Európai Parlamentnek ez egyértelműen kevés: a képviselők 1,3%-os plafont követelnek, ami 2018-as árakon 1324,1 milliárd eurót jelentene. Az EP javaslatának célja többek között a kohéziós politika reálértékben való megőrzése lenne.
Nem kérdés, hogy Magyarország számára melyik a legkedvezőbb javaslat. Ebben a kontextusban – illetve az egész kohéziós politika kontextusában – persze különösen érdekes Várhelyi Olivér legutóbbi megszólalása, miszerint „Az Európai Parlamentnél (…) alapelv, hogy olyan pénzt költs el, amit nem keresel meg” – bezzeg a magyarok sosem tennének ilyet.
Akárhogy is: a legvalószínűbb jelenleg az, hogy a következő EU-költségvetés a jelenleginél 8-10 százalékkal kisebb lesz.
2. Magyarország kilátásai
Az Európai Bizottság javaslatai értelmében ugyanakkor a Magyarországnak jutó fejlesztési támogatás, nem tíz százalékkal, hanem negyedével csökkenne. A Portfolio már említett cikke szerint, ha a dolgok rosszul alakulnak, a csökkenés elérheti az egyharmadot is. 2014-ben az Orbán-kormánynak már el kellett szenvednie egy 20 %-os vágást – míg pl. Lengyelország, Szlovákia és egy sor más, fejlettebb tagország is több, vagy legalább azonos pénzt kapott.
Ha tehát valóban bekövetkezik az akár egyharmados csökkenés, akkor Magyarország a következő hét évben nagyjából fele annyi támogatást használhat fel, mint amennyit a Gyurcsány-kormány 2007-ben „elhozott”. Kétség kívül: ha a „nemzeti érdekek unióval szembeni határozott képviseletére” épülő, kormányzati EU-politika sikerét szeretnénk igazolni, más indikátort kellene keresnünk.
De tulajdonképpen miért áll ennyire rosszul a kormány szénája? Valóban arról van-e szó, hogy Brüsszel így akarna bosszút állni az engedetlen, öntörvényű magyarokon? Aligha. Az Európai Unió egyszerűen nem így működik. Mind a Tanács, mind a Bizottság, mind a Parlament különböző politikai irányzatokhoz tartozó politikusokból áll – és köztük az erőviszonyok eléggé kiegyenlítettek. Az EU döntései ezért soha nem egy-egy ország érdekei mentén – vagy azok ellen – irányulnak. Az állam- és kormányfők szinte mindig egyhangú döntéseket hoznak: az ő körükben a bosszú így fogalmilag kizárt. De ha a Tanács vagy a parlament többségi alapon döntene is: sikeres koalíciót csak akkor lehet építeni, ha egy javaslat az a tagországok jelentős többségének érdekében áll. A „bosszú” semmiképpen sem elégséges közös nevező. A kölcsönös kitolás egyszerűen nem lehet alkualap. A fenyegető magyar kudarcnak ugyanakkor van két nagyon is valódi, racionális oka:
- egyfelől, a tagállamokban végbemenő gazdasági folyamatok, amelyek a fejlesztéspolitikai források elosztását alapvetően meghatározzák;
- másfelől, a magyar kormány – a fent leírt, alapjaiban elhibázott stratégiából eredően –gyenge érdekérvényesítő képessége.
Ami a gazdasági folyamatokat illeti: tény, hogy az elmúlt időszakban a dél-európai országok gazdasági növekedése elmaradt a kelet-európai új tagországokétól. Még akkor is, ha Magyarország pont ezen a téren szomszédainál hagyományosan gyengébben teljesít, és az átlagot lefelé húzza. A Bizottság 2017-es Kohéziós jelentése mindenesetre tele van olyan térképekkel, amelyekből kiolvasható: a recesszió, a munkanélküliség, az elvándorlás az elmúlt években Spanyolországot, Olaszországot, Görögországot, illetve Romániát és Bulgáriát sújtották leginkább. Logikus tehát, hogy a figyelem most inkább rájuk irányul.
Mindez azonban még egyáltalán nem kellene, hogy újabb, harminc százalékos bukást jelentsen. A dél-európai országoknak például még a keleti bővítés idején is sikerült elérni, hogy jobb fejlettségük ellenére megtarthassák jelentős részesedésüket a fejlesztéspolitikai forrásokból. Sőt, beverekedték magukat még az EGT országok – Norvégia, Izland és Liechtenstein – segélyprogramjaiba is. Legyünk erősek: miközben Magyarország 2014 után most ismét a legnagyobb vesztesek közé iratkozik fel, a rohamléptekkel zárkózó Bulgária és Románia támogatása a Bizottság javaslatai szerint növekedne, Szlovénia csak feleannyit, Horvátország negyedannyit veszítene, Ausztria támogatása pedig lényegében nem változna. A spanyolok, olaszok, görögök is 5-8% közötti támogatás-növekedésre számíthatnak – dacára annak, hogy – mint az alábbi térképen látszik – Magyarországnál fejlettebbek.
Ezen számok alapján vajon a magyar kormánynak tényleg nem lehettek volna olyan érvei, amelyekkel jobb eredményt érhet el?
3. Lobbierő és tárgyalási stratégia
Nos, nyilvánvalóan voltak, és meg is próbálták ezeket képviselni. A kormány ismét részt vett például „a kohézió barátai” című kezdeményezésben. Közben azonban képtelenek voltak lemondani arról, hogy Magyarország úton-útfélen konfrontálódjon az Unióval. Kérdés: arányban áll-e egy ilyen stratégia Magyarország lobbierejével?
Nézzük ismét a tényeket: Magyarország az EU lakosságának durván 1,9%-át, GDP-jének 0,8%-át adja. Ahhoz, hogy az EU Tanácsban egy javaslat átmenjen, legalább 16 országnak, kell mellette szavaznia úgy, hogy együtt az EU lakosságának legalább 65%-át adják. Egy javaslat blokkolásához ma értelemszerűen legalább 13 országra, illetve a lakosság 35%-ára van szükség. A négy visegrádi ország együtt csak 12,41%-ot ér el. De még a 13 új tagország is csak 20,23%-ra elég. Ez pedig azt jelenti: bármilyen magyar javaslat csakis egy széles, a visegrádiakon, de még egész Kelet-Európán is jelentősen túlterjedő koalíció támogatásával számíthat sikerre. Épp ezért az EU-nak magányosan, frontálisan nekitámadni akár a fejlesztéspolitikában, akár másban rendkívüli rövidlátásra vall. A kormány által Brüsszelnek címzett éles bírálatok, amelyek az utóbbi időben rendszeressé váltak - de az olyan lépések is, mint a fontos EU-kezdeményezéseket ellehetetlenítő vétók a külpolitika terén - érezhetően rombolták Magyarország megítélését az EU intézményekben. Ha a Tanácsban meglévő szavazati jogokat ez formálisan nem is érinti, a partnerek jóindulatát, amire mindenkinek szüksége van, nem utolsó sorban a fejlesztéspolitikai igények érvényesítésekor, erősen erodálja.
Azt, hogy a konfrontáció helyett egy kooperatív stratégia igenis működhet, bizonyítja a 2007-2013-as fejlesztési időszak. Ennek előkészítése során a baloldali-liberális magyar kormány nagy hangsúlyt fektetett arra, hogy érdekeit az új tagországokkal, és a nagy tagállamok kormányaival is folyamatosan egyeztesse. A végeredmény a jelenleginél – nodepláne a 2021-2027 között várhatónál – jelentősen nagyobb támogatás, és rendkívül megengedő támogatáspolitikai feltételrendszer lett. Természetesen nem csak Magyarország, hanem az összes kelet-európai és dél-európai ország számára, amelyek az EU tanácsában akkor vállvetve küzdöttek velünk. A következtetés még akkor is megáll, ha hozzátesszük: akkoriban az EU költségvetésének főösszege meghaladta a GNI 1,2%-át. Maga a szám sem volt ugyanis magától értetődő, az is eredménye - nem csupán keretfeltétele - volt az akkori egyeztetéseknek.
Kis ország is lehet tehát sikeres a saját álláspontja érvényesítésében, ha ügyesen manőverezik, és maga mellé tudja állítani a többieket.
4. Brüsszeli bosszú?
Mint korábban már levezettük: az EU-ban a döntések nem egy-egy tagország érdekei mentén – és különösen nem egy-egy ország megbüntetése érdekében – születnek. Azt, hogy az EU-Tanács munkacsoportjaiban Magyarország ezúttal mit képviselt, nem tudhatjuk: a kormány erről eddig nemigen kommunikált. Az Európai Parlamentben a kohéziós politikáról folyó vitát e sorok írója személyesen végignézte. Ezekben a vitákban Magyarország lényegében nem került szóba: a téma mindig a közös fejlesztéspolitikai prioritások, a támogatandó és a nem támogatható költségek köre, a hatékonyság növelése és a felhasználási szabályok egyszerűsítése volt.
Ez persze nem jelenti azt, hogy az egyes javaslatok Magyarország számára ne lehetnének előnyösek, vagy hátrányosak. A miniszter-helyettes szerint például
Lopakodó hatáskörelvétel zajlik. (…) a Nyugattal és Brüsszellel szembeni komoly értékvitáink miatt a kohéziós politika nemzeti céljainkra való felhasználását korlátozzák.
Nos, ami a tényeket illeti: a támogatási prioritások listája a 2014-2020-as időszakhoz képest alig változott. Az, hogy a források 65%-át az aktuális EU prioritásokra – a gazdaságfejlesztésre és környezetvédelemre – kellene költeni, semmilyen problémát nem jelenthet. Egyrészt azért, mert ezek igen szélesen megfogalmazott kategóriák. Másrészt azért, mert még emlékezhetünk arra, hogy a kormány már 2013-2014-ben milyen büszkén újságolta, hogy csak gazdaságfejlesztésre legalább 60%-ot akar fordítani. A számok mélyebb vizsgálata – ahogy az alábbi ábrán látható – ezt az állítást akkoriban nem feltétlenül igazolta vissza. Ennek ellenére: szó nincs arról, hogy a következő hét évben az EU-források ágazatok közötti megoszlását gyökeresen meg kellene változtatnunk.
Tény: a jövőben nem támogatható költségelemek listája ennél valamivel már kényesebb kérdés. A leglényegesebb ebből a szempontból az Európai Regionális Fejlesztési Alapról és a Kohéziós Alapról szóló rendelet hatodik cikke. Ennek valóban vannak magyar szempontból vitatható elemei – de súlyuk korántsem akkora, hogy emiatt azonnal dzsihádot kellene hirdetni Brüsszel ellen. Inkább ügyes lobbizásra lenne szükség, például a Tanácsban.
Schanda Tamást persze más is zavarja. Nem tetszik neki, hogy az Unió a jórészt nemzeti hatáskörben lévő oktatás, az egészségügy és a szociálpolitika terén is prioritásokat fogalmaz meg. És az sem, hogy Brüsszel a „civilnek mondott hálózatok” szövetségeseként lép fel a támogatáspolitikában is. Nos, erre – hogy az olvasó türelmével túlságosan vissza ne éljünk – most csak annyit jegyezzünk meg: ezek az elemek még véletlenül sem „a Nyugattal zajló értékviták” ürügyén jelentek meg a támogatáspolitikában. Az Európai Szociális Alap az összes strukturális alap közül a legelsőként 1958 óta működik. A „szociális jogok európai pillérét” – amelynek megvalósítását az EU pénzzel is támogatná, és amelyet Ursula von der Leyen deklarációból teljes értékű EU-jogszabállyá akar emelni – annak idején magyar kormány is megszavazta. A civilszféra támogatása hosszú idő óta az EU alapszerződésébe foglalt alapérték, így sem a Tanácsban, sem másutt nem képezheti vita tárgyát. Ugyanúgy, mint ahogy a jogállamiság tiszteletben tartásának előírása sem alku kérdése.
A sérelmezett javaslatok tehát – ha tényleg jogszabállyá válnának – még véletlenül sem lennének sem újak, sem jogalap nélküliek. Sokkal inkább logikus folytatásai olyan korábbi EU-döntéseknek, amelyek mellett, bizony, Magyarország is elkötelezte magát.
5. Mi lenne hát a magyar érdek?
Túlzás nélkül állíthatjuk: a véleménycikkben - és még egy sereg kormányzati megnyilatkozásban - az EU ellenséges hatalomként jelenik meg. Olyan hatalomként, amely a rendszerváltás után átverte a kelet-európai országokat. Gátlástalanul kihasználja és rabszolgasorban tartaná őket. Mindeközben letarolta piacaikat, pedig a nyugati tagországok saját gazdaságukat magas vámhatárok védelmében fejleszthették erőssé. Még a fejlesztési támogatásokat is azért adja, hogy azokból – saját termékeit rájuk kényszerítve – busás gazdasági hasznot húzzon. Holott ez a pénz egyszerűen járna Kelet-Európának, méghozzá anélkül, hogy Brüsszel belekotyogna abba, hogy mihez kezdünk vele. Szerencsére, Magyarország, és a visegrádiak mindezt felismerték, sőt megelégelték – és együtt ki tudják majd harcolni a jussukat.
Ha a fenti gondolatmenetet ismét a tényekkel akarnánk ütköztetni, meg kellene jegyeznünk: az Antall-kormány által megkötött társulási egyezmény alapján az EU a saját piacait sok évvel azelőtt megnyitotta, hogy a magyar is így tett volna. Nyugat-Európában pedig a vámhatárok közel hatvan éve (!) megszűntek. Magyarországnak az EU-nál kedvezőbb kereskedelmi feltételeket ezeregyszáz év alatt még soha senki nem kínált. És az EU sem kínált ennél jobb feltételeket soha senkinek. Azt, hogy a magyar gazdaság a tagságból egyértelműen profitált, temérdek statisztika igazolja, és a magyar polgárok is így gondolják. Az EU-tagság támogatottsága Magyarországon történelmi csúcson van.
A segélyek nyugati irányú „visszacsorgására” megbízható számítások nincsenek. De azt azért leszögezhetjük: az adókból finanszírozott vissza nem térítendő állami segélyt egy az egyben szembeállítani piaci vállalatok árbevételével nem hogy alma-körte, hanem minimum dinnye-szőlő összehasonlítás. A közgazdasági elemzéshez vajmi kevés köze van. Az, hogy Kelet-Európa az uniótól támogatást kap, nem történelmi juss, hanem megállapodás kérdése. Ez a megállapodás mindkét félnek jó, win-win szituáció – még ha a kormánypártok bipoláris érvelése - nemzeti érdek vs. európai birodalom - ezt nehezen tudja is kezelni. Persze, a pénzért cserébe szolidaritással tartozunk. Lehetőségeink szerint illik támogatnunk az Unió közös politikáját – amelyet egyébként mindig Magyarország részvételével alakítanak ki. Ilyen közösen kialakított szabály a kohéziós politika feltételrendszere is. És az sem a szuverenitás-rombolásról, hanem a lehető legjobb, leghatékonyabb módszerek megkereséséről szól. Nyugodtan állítható, az EU fejlesztéspolitikája a világon az egyik, ha nem a legfejlettebb ilyen rendszer. Részt vehetni benne nem teher, hanem nagy lehetőség, hatalmas szerencse.
Hogy Magyarország, a visegrádiak, vagy Kelet-Európa ereje az EU-n belül mekkora, számokban fentebb bemutattuk. Mint már utaltunk rá: rendszeresen van olyan, hogy egy-egy ország, vagy országcsoport egy döntésre szavazati súlyánál jóval nagyobb befolyást gyakorol. De ezt biztosan nem ökölharccal éri el. Ha egy-egy döntés egyhangúságot igényel – és igen, ilyenek a mostani költségvetési tárgyalások is – lehet vétóval fenyegetni. De az így elért győzelem biztosan pirruszi. Magyarország érdeke egy olyan kohéziós politika, amely hosszú távon fennmarad az EU legnagyobb beruházási politikájaként. Ez csak akkor érhető el, ha fenntartásában az összes EU tagország érdekelt. Követelőzni, a többieket – mint láttuk, tényszerűen alaptalanul – kioktatni, a „jussunkról” kiabálni, a kohéziós politika feltételrendszerét, annak lényegét fennhangon tagadni pontosan azt a kölcsönös szolidaritást ássa alá, ami ezt a hosszú távú érdekközösséget lehetővé tenné.
Ne tévedjünk: európai szemmel a magyar kormánya fejlesztéspolitikában – mint az integráció megannyi más kérdésében is – szélsőséges álláspontot képvisel. Félő, hogy ennek hamarosan újabb elbukott ezermilliárdokban mért ára lehet.
Heil Péter
a szerző közgazdász, fejlesztéspolitikai szakértő,2002-2007 között a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség elnök-helyettese
Címlapkép forrása: Nicolas Economou/NurPhoto via Getty Images
