Az eredeti egyezményt nagyjából egy éve, 2021 júliusában 130 ország írta alá. A tárgyalások néhány résztvevője, beleértve Észtországot, Írországot és Magyarországot, tartózkodott az aláírástól, de a későbbiekben csatlakozott az egyezményhez. Az egyezmény első pillére a nagy digitális cégek adóztatásával és ezen adók nemzetközi elosztásával foglalkozik. Erről csak annyit, hogy az újraelosztásból Magyarország csak nyerhet(ne). A második pillér, amelyre elemzésünk koncentrál, minden 750 millió euró éves forgalmat elérő vagy meghaladó multinacionális cég és cégcsoport adóztatásával foglalkozik, előírva, hogy a cégcsoport egésze, az anyacég és minden fogadó országban a cég leányvállalatai legalább 15 százalékos tényleges (effektív) éves adót fizessenek. A későbbiekben részletesen kitérünk majd arra, hogy ez hogyan valósulna meg a megállapodás szerint.
A magyar kormány néhány nappal korábban meglepetésszerű vétót jelentett be az Európai Bizottság 2021 decemberében javasolt direktíva tervezete ellen is, amely az OECD egyezmény második pillérének végrehajtását szabályozta, egységesítette és értelmezte (volna) közösségi szinten. Erre azért lenne szükség, mert Ciprus kivételével minden EU tagország aláírta az OECD egyezményt, és annak 26-féle alkalmazása komoly kihívást jelentene az EU-n belüli harmonizáció számára.
A tervezett direktíva egy téren megy tovább, mint az OECD megállapodása: az összes 750 millió euró forgalmat elérő vagy meghaladó nagyvállalat minimumadóztatását írja elő, függetlenül attól, hogy a cég multinacionális-e vagy sem. Erre azért van szükség, mert különben sérülne a diszkriminációmentesség és a nemzeti elbánás (national treatment) elve. Egy nagy német multi magyarországi leányvállalata 15 százalékos tényleges adót fizetne, míg egy helyi 750 millió euró forgalmú vagy annál nagyobb cég, melynek nincsenek külföldi leányvállalatai, csak a törvényileg előírt 9 százalékot. Itt jegyezzük meg, hogy a nemzeti elbánás elvét nemcsak az EU egyezményei védik, hanem a világ több mint 2500 beruházásvédelmi egyezményének többsége is. Ez pedig hosszabb távon más országokat és országcsoportokat is arra kényszeríthet, hogy a minimumadót az egyenlő elbánás elvének nevében a hazai nagyvállalatokra is kiterjessze. Ellenkező esetben befektetők által indított, beruházásvédelmi egyezményekre hivatkozó perek sokasága várható.
Meglepetés...
A 2022 júniusában benyújtott magyar kifogás azért meglepő, mert az EU tagországok egy része (Észtország, Lengyelország, Málta, Svédország) már 2022 márciusában bejelentette fenntartásait, és azok azóta feloldást nyertek – legutóbb a lengyel megjegyzések, pár nappal a magyar vétó bejelentés után. Miért kellett a magyar kormánynak kétszer annyi idő az EU-s tervezet elolvasására és megértésére? A kormányzati kommunikáció a Magyarországra telepedett autóipari multik versenyhátrányától tart, miközben azt épp az EU-s direktíva tiltaná. A kormány az OECD egyezménnyel kapcsolatban azt kommunikálja, hogy a minimumadó helyett a digitális óriások adóztatását támogatja, miközben a kettő ugyanazon megállapodás egymást kiegészítő két pillére. Általában véve kevéssé világos, mely érv vonatkozik az OECD megállapodásra, és mely érv az EU-s direktíva tervezetre.
A plusz adóteher versenyt rontó hatására való hivatkozás annak fényében is nehezen érthető, hogy a magyar kormány egyidejűleg bizonyos ágazatok „extraprofitjának” megadóztatására készül, esetleg hosszabb távon, tehát adóbevételeket kíván növelni az üzleti szférából olyan helyeken (pl. a légi szállítás), ahol jelenleg a cégek veszteségesek. Ezzel az egyedi és önkényes beavatkozással szemben az OECD megállapodása és az EU mimimumadós direktívája átláthatóbb és igazságosabb lenne; persze az utóbbi nem hagyná érintetlenül a kormány által esetleg védeni szándékozott hazai nagyvállalatokat sem.
Az elemzés további része azon a feltételezésen alapszik, hogy a magyar kormány teljes mértékben tisztában van azzal, mit cselekszik, és annak mik a következményei – eszerint viszont a választóknak szánt kommunikációs paneleket nem feltétlenül kell szó szerint venni.
A magyar döntés két esetben racionális:
- Ha a cél az OECD egyezményének (a második pillérnek) teljes leállítása. A magyar kormány esetleg arra számíthat, hogy az Egyesült Államok törvényhozásában hamarosan olyan republikánus többség alakul ki, amely leállítja az amerikai csatlakozást. Ez esetben viszont figyelembe kell venni az esetleges kockázati tényezőket. Egyrészt az EU többi tagországa dönthet úgy, hogy marad az OECD egyezményben, és a direktíva-tervezetben foglaltakat nemzeti szinten érvényesíti, vagy más jogi megoldást talál annak alkalmazására Magyarország nélkül. Másrészt figyelembe kell venni, hogy az Egyesült Államokban már létezik egy a globális minimumadóhoz hasonló mechanizmus, a „Globális Immateriális Alacsony Adózású Jövedelem” (Global Intangible Low-Taxed Income, GILTI) adóztatása. Ha az Egyesült Államok valóban elállna is az OECD egyezmény ratifikálásától, a GILTI rendszert valószínűleg továbbra fenntarthatja, és azt kapcsolhatja a globális egyezményhez, valamiféle kétoldalú megállapodás alapján.
- A másik lehetőség az, hogy a magyar kormány valódi célpontja nem a globális minimumadó, hanem az EU által blokkolt helyreállítási alap megszerzése, és ezért minden az EU számára fontosnak tűnő megállapodást ab ovo megvétóz. Ezt hívják zsarolásnak, amely a hoppon maradás kockázatát hordozza magában: az ország kiesik a nemzetközi megállapodásból annak összes negatív hatásával együtt, miközben a cél nem ez volt.
A kockázatok
A fentiekből kiderül, hogy a magyar ellenállás nagy kockázatot hordoz magában. A presztízsveszteségen túl – ez a fajta magyar pávatánc az elvek állandó változtatása miatt egyre több partnerországot irritál -- fennáll annak is a kockázata, hogy Magyarország tényleg komoly gazdasági károkat szenved az egyezményből való kimaradással. Ennek megértéséhez górcső alá kell venni a mimimumadó fő mechanizmusait:
- Az egyezmény nem ír elő semmilyen kötelezettséget az egyes országok törvény szerinti (statutory) adószintjével szemben. Magyarország tehát megtarthatja a 9 százalékos társasági adót. A cél ugyanis nem a törvény szerinti, hanem a tényleges (effektív) adószint szabályozása. Ebben természetesen tekintetbe veszik és összeadják az összes vállalati jövedelemadóhoz hasonló közterhet, és nemcsak a központi költségvetés szintjén. Például Magyarországon ide számít az iparűzési adó.
- Ha megállapítást nyert, hogy a teljes cégcsoport éves bevétele meghaladja a 750 millió eurós minimumszintet, kivizsgálják, hogy a cégcsoport minden olyan országban, ahol jelen van, fizetett-e legalább 15 százalék tényleges adót, és hogy a cégcsoport egésze is elérte-e a 15 százalékos szintet. Ezt az elemzést alapesetben a fő telephely szerinti ország adóhatósága végzi el, de a leányvállalatokat befogadó országok is végezhetnek vizsgálatokat. Ha mindkét fél részese az OECD egyezményének, az egymás közötti kommunikáció és információcsere automatikusnak tűnik. Az kevésbé világos, mi történik akkor, ha a két fél közül az egyik olyan ország, amely jelenleg nem részese az egyezménynek. Ez esetben az automatikus információcsere nem feltétlenül garantált. Ez komoly probléma, mert az ENSZ 193 tagországából jelenleg 69 tartozik a kívül esők sorába.
- A kivizsgálás időigényes lehet, mert minden információt tekintetbe kell venni, beleértve az úgynevezett érdemi kivételeket (substance-based carve-outs), amelyek azokat az alacsony adó szintű országokat védi, ahol, valódi termelés folyik (pl. a magyarországi összeszerelő üzemekben), és amelyek leírhatók a jövedelemből.
- Ha a kivizsgálás adóhiányt állapít meg a 15 százalékos minimumhoz képest, akkor a cégre, cégcsoportra többletadót (top-up tax) kell kivetni. Normál esetben ez a leányvállalat fogadó országa, de ha ezt a fogadó ország nem teszi meg, a központi telephely országa is megteheti helyette. Ez esetben a központi telephely országa átutalhatja a fogadó ország adóhatóságának ezt az összeget, de ha az utóbbi nem tart igényt rá, meg is tarthatja azt.
A mechanizmus nehézkessége ellenére a szabályrendszer viszonylag világos és áttekinthető az egyezményt aláíró és betartó országok számára. Kevésbé világos a fent említett kívülállók esete. Képzeljük most el, hogy Magyarország kilép az egyezményből, miközben Németország betartja azt, sőt az EU direktívában foglaltakat is (önkéntes alapon vagy más mechanizmuson keresztül). Ez esetben Magyarországon miden cég a 9 százalékos adót fizeti, levonva belőle az esetleges adókedvezményeket, hozzáadva a helyi iparűzési adót és bármely hasonló magyar adót. Viszont ha ez a cég egy német multi leányvállalata, akkor a 15 százalékos minimumadó vonatkozik rá az anyavállalat székhelye révén.
A különbözetet a német adóhatóság szedi be az anyavállalattól, és nem világos, köteles-e azt Magyarországgal megosztani.
Viszont a legrosszabb esetben a német leányvállalat panaszt emelhet Magyarország ellen a nemzeti elbánás elvének megsértése miatt, mivel az elmulasztotta a magyar tulajdonú cégek hasonló szintű tényleges (effektív) adóztatását, és ezért esetleg még kötelezettségszegési eljárás is indulhat ellene. A magyar tulajdonú cégek 9 százalékos adója Magyarországon belül megmarad, de ha azok multik, tehát külföldön is tevékenykednek, akkor ott már meg kell fizetniük a minimumadót.
Érdemes?
Látva a rendszer bonyolultságát, érdemes volt-e a résztvevő országoknak elfogadnia a minimumadót, és érdemes lesz-e alkalmazniuk azt? Az igenlő választ két érv támasztja alá:
- Az országok közötti negatív adóverseny (race to the bottom) megállításának szükségessége. 1990 óta valóban egyre csökkent a törvényben előírt adók szintje a világ minden országcsoportjában, olyan helyeken is, ahol a kiinduló szint is alacsony volt (lásd az UNCTAD, World Investment Report 2022, 3. fejezet adatait). Egyidejűleg növekedett a befektetőknek nyújtott adókedvezmények mértéke is. A verseny időnként irracionális szintet ért el, amelyben a „győztesek” is összjólét-csökkenést szenvedhettek el az adócsökkentések és kedvezmények túlzott szintje miatt.
- Az igazságos adózás (tax justice) igénye. Azt mindenki elismeri, hogy a vállalati szférának részt kell vennie a közteherviselésben, hiszen ez a szféra is használja az adókból fizetett közjavakat és -szolgáltatásokat. Hogy az igazságos szint mekkora, megoszlanak a vélemények. Lehet, hogy az társadalmanként és országonként változik. Az OECD által elfogadott 15 százalékot ezzel kapcsolatban észszerű kompromisszumnak lehet elfogadni.
Azt, hogy megéri-e a globális minimumadót alkalmazni, azzal is mérhetjük, hogy a multinacionális cégek leányvállalatainak hány százalékát hozza fel a 15 százalékos adószintre. Az ENSZ Kereskedelmi és Fejlesztési Konferenciájának (UNCTAD) számításai szerint 2017-ben világátlagban a nagy cégek leányvállalatainak több mint egyharmada fizetett 15 százalékos vagy annál kevesebb adót (1.ábra).
Akkor minden rendben van a minimumadó körül?
A globális minimumadó igenlése nem jelenti annak kritikátlan elfogadását. Említsük meg a legfontosabb lezáratlan ügyeket:
- A rendszer problémái közül már utaltunk rá, hogy túl sok ország maradt ki annak kidolgozásából (az ENSZ-tagok 36 százaléka, a legkevésbé fejlett országok 65 százaléka). Ezért ezen országok speciális érdekei nem igazán nyomtak latba az egyezmény megszerkesztésénél. Ez azzal jár, hogy:
- Nincs igazán kidolgozott technikai segítségnyújtási mechanizmus a minimumadórendszer elsajátíttatására a szerény helyi kapacitásokkal rendelkező országokban.
- A minimumadóhoz nem kapcsolódik semmilyen kiegészítő mechanizmus, amely a plusz bevételeket a hivatalos fejlesztési segítségnyújtás (official development assistance, ODA) vagy a Fenntartható Fejlesztési Célok (Sustainable Development Goals, SDG) felé terelné.
- Arra sincs jelenleg mechanizmus, amely a jelenlegi fejlődő országokbeli adóparadicsomok átallását segítené.
- Ugyanúgy hiányzik a fejlődő országok beruházásösztönzésének sajátosságait figyelembe vevő rendszer. Ezen országok gyakran használnak fiskális ösztönzőket és különleges gazdasági övezeteket. Ezen eszközök minden olyan országban hatásukat veszítik, ahol a törvényes adószint nem haladja meg a 15 százalékot. Emellett azon országokban, ahol az alapadószint kellően magas, ott is csökken azok hatása (mivel a kedvezmények nem eredményezhetnek 15 százaléknál alacsonyabb tényleges adóterhet). Ezzel szemben a gazdagabb országok által használt pénzügyi ösztönzök kevésbé érintettek, mert ezek a vállalati jövedelmek, és nem a fiskális kötelezettségek kategóriáján tartoznak. Könnyen kiszámítható, hogy a pénzügyi juttatás kb. 17,6 százalékos emelésével a minimumadó elvonó hatása semlegesíthető.
- Emellett egyáltalán nincs olyan mechanizmus, amely akár a fejlett, akár a fejlődő országokat segítené abban, hogy a többletbevétel felhasználása az átlátható gazdálkodás és a korrupció elleni küzdelem ügyéhez kapcsolódjon. Ezért nem tudjuk, a plusz pénz végső soron jó helyre kerül-e.
- Végül, ahogy már említettük, az OECD által kidolgozott rendszert (de nem az EU-s direktívatervezetet) bonyolítja az, hogy csak a multinacionális cégekre vonatkozik, a hazai nagyvállalatokra nem. Ez nemcsak adóbevételkiesést jelent, hanem potenciális konfliktust is a beruházásvédelmi egyezmények nemzeti elbánást előíró szabályaival szemben.
A minimumadó a közvetlen befektetések volumenének növekedése ellen hat
A mimimumadó valószínűleg átrendezi majd a közvetlen befektetések (FDI) globális térképét, és ennek negatív hatásai is lehetnek. A pozitív oldalon a túlzott adókedvezmények megszűnésével egyenlőbbé váló versenyfeltételek (level playing field) a leghatékonyabb országok felé terelhetik a beruházásokat. Ugyanakkor a rendszer az FDI volumenének csökkentésére ösztönöz, különösen azoknál a cégcsoportoknál, amelyek eladási volumene a 750 millió eurós értékhatár körül mozog. Az ENSZ becslése szerint
ez a globális FDI 2-3 százalékos csökkenéséhez vezethet, ami természetese csökkenti majd a várhatóan beszedhető adót.
Általában véve az ellátási láncokban, értékláncokban és termelési hálózatokban résztvevő cégek abban lesznek érdekeltek, hogy minél kevesebb a minimumadó hatálya alá eső jövedelmet termeljenek, és minél több jusson az úgynevezett nem részvénytőkén alapuló termelési rendszerekbe (non-equity mode of production), ahol az értéktermelés forma szerint sok önálló kis egységben folyik. Az adóhatóságok persze megkísérelhetik ezen hálózatok résztvevőit egy cégként kezelni, de jogilag ezt az esetek többségében nehéz kivitelezni. Az ilyesfajta fragmentáció azután káros hatással lehet a munkahelyek stabilitása és/vagy a cégek társadalmi felelősségvállalása (corporate social responsibility) szempontjából. Forma szerint különálló cégeken nehezebb az egész értékláncért való felelősséget számon kérni, mint egy multinacionális cég egységeinél.
Azt is kezelni kell, hogy a fejlett országok többet nyernek a minimumadóval, mint a fejlődő országok
A nemzetközi igazságosság szempontjából a jelenleg elképzelt minimumadó-mechanizmus legsebezhetőbb pontja az, hogy a fejlett országok aránytalanul sokat nyernek vele, ahogy a fentiekben említettük, a fejletlenebb országokat lényegesen kompenzáló mechanizmus nélkül. A fejlett országokban, ahol ma is nagyobbak az adóbevételek, 16 százalékos bevételnövekedés várható, míg a fejlődő országokban csak 9 százalékos (2. ábra). Ez az ellen hat, hogy a jelenleg plurilaterálisnak tekinthető egyezményt globálisnak tekintsük, ezért további kiegészítő intézkedésekre lenne szükség.
Mindezek figyelembe vételével kár lenne, ha Magyarország kimaradna az egyezményből és az alkalmazás igazságosabbá tételével kapcsolatos vitából. Bizonyára a magyar delegációnak számos konstruktív javaslata lehetne a rendszer jobbá tétele érdekében.
Kitekintés
Magyarország nem nyerhet a globális minimumadó egyezményéből való kilépéssel. Ha a projektum tényleg halálra lenne ítélve, akkor is a nagyhatalmakra kellene hagyni ennek kimondását. Aránytévesztés lenne Magyarországot „global trend setter” szerepben látni.
Ha pedig az ellenkezés csak zsarolási eszköz, ez az ország nemzetközi hírnevére hat károsan.
A globális mimimumadó projektből való kilépéssel Magyarország semmilyen módon nem erősítheti versenyképességet. Épp ellenkezőleg. Ennek az elvek szintjén az a fő oka, hogy a versenyképesség a lakosság képzettségi szintjén, az innováción és számos más adózáson kívüli tényezőn múlik, tehát a hiányosságokat az adók alacsony szinten tartásával szinte lehetetlen kompenzálni.
A kívül maradás legfeljebb csak a hazai tulajdonú nagy cégeknek lehetne kedvező. A multik magyarországi leányvállalatai nem fizetnének kevesebb adót, legfeljebb a pénzek nem a magyar, hanem az anyaországbeli fiskushoz kerülnének.
Magyarországnak egyébként is szakítania kellene az eddigi beruházásösztönző modellel, amely a lehető legnagyobb adókedvezményeken és a lehető legalacsonyabb béreken alapul. Történelmileg rövid időn belül el kellene érni, hogy ezen mankók nélkül is a magyar gazdaság egy dollár vagy euró befektetéssel több hozzáadott értéket állítson elő, mint versenytársai.
Ebben az átmenetben a mimimumadó által lehetővé vált többletbevételek különösen hasznosak lehetnek. Az átmenet kezdeti körülményei nem a legkedvezőbbek, és nemcsak a COVID és az ukrajnai háború hatásai miatt, hanem a 2021. végi 2022. eleji választási túlköltekezés egyensúlybontó hatásai miatt.
És ha a lyukakat plusz bevételekkel kell betömni, jobb a mimimumadó, mint a semmilyen szakmai alapon nem nyugvó „extraprofitadó”.
Kalotay Kálmán az ELKH Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont a Világgazdasági Intézeténe külső munkatársa, a Corvinus Egyetem címzetes egyetemi tanára és az Egyesült Nemzetek Kereskedelmi és Fejlesztési Konferenciájának (UNCTAD) nyugalmazott munkatársa.
A cikk a szerző véleményét tükrözi, amely nem feltétlenül esik egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával.
Címlapkép: Getty Images
