Napjaink kormányzatainak mozgásterét ugyanakkor jelentősen korlátozzák, befolyásolják olyan új (vagy egyre intenzívebbé váló) huszonegyedik századi kihívások, amelyek megkerülhetetlenné teszik az állam fejlesztéspolitikai beavatkozásainak és alkalmazott eszköztárának felülvizsgálatát. Megfigyelhető néhány új gazdaságpolitikai trend (erősödő gazdasági nacionalizmus és új protekcionizmus), amelyek ezekre az új kihívásokra próbálnak meg egyfajta válaszokat adni. Az alábbi blogbejegyzés egy nemrég megjelent tanulmánykötet főbb meglátásait összegzi.
Napjainkban a fejlesztő állam elnevezés reneszánszát éli, és azt gyakran (meglátásunk szerint félrevezető módon) az „aktív állam” szinonimájaként használják. A tisztánlátás érdekében érdemes az eredeti, klasszikus koncepciót és definíciót felidézni. A fejlesztő állam elnevezést elsőként Chalmers Johnson alkalmazta Japán tervracionalitás és fejlesztés-orientált, de kapitalista keretek között működő államára, az 1925-75-ig terjedő gyors gazdasági növekedés (a japán csoda) időszakában. Ezáltal a japán modell a fejlesztő államokkal foglalkozó szakirodalom általános igazodási pontjává, archetípusáva lett. A fejlesztő államot szembeállíthatjuk más kapitalizmus változatokkal, mint például a szabályozás-orientált (pl. USA) állammal, amely elsődlegesen a piaci versenyt és annak szabályozását biztosítja. Ezzel szemben a fejlesztés-orientált állam elsődleges célkitűzése a fejlődés aktív elősegítése és irányítása.
Johnson fejlesztő állama egy kapitalista tervracionális állam volt, amely képes a legfőbb társadalmi és gazdasági célok meghatározására, hosszú távon elkötelezett azok megvalósítása mellett, a társadalmi és gazdasági fejlődés elősegítését tekinti a legfőbb prioritásnak, és képes a társadalom mobilizálására ezen célok elérése érdekében. A huszadik század második felében kiterjesztették a fejlesztő állam elnevezés használatát a kelet-ázsiai térség további, állam-vezérelte fejlesztés politikán alapuló gyors (és megosztott) gazdasági növekedést produkáló országaira is: idesorolhatjuk Japán mellett Dél-Koreát, Tajvant és Szingapúrt is.
A gazdasági növekedés, strukturális átalakulás, és társadalmi előrehaladás tekintetében sikeres kelet-ázsiai felzárkózás közgazdasági magyarázatai sokszínűek, és heves vitákat váltottak ki mind akadémiai körökben, mind a nemzetközi intézményekben. A versengő elméletek köréből kiemelkednek a piac-központú (neoklasszikus) magyarázatok, és az állam-központú (intézményi fókuszú) elméletek, de a magyarázó tényezők között említhetnénk az ázsiai kulturális értékeket, vagy a Japán (és USA) központi szerepét, sőt a hidegháborús kontextust is.
Napjainkra egyetértés van kialakulóban a tekintetben, hogy az egyes irányzatok mind a valóság egyes részelemeit fedik le, és nem zárják ki egymást, sokkal inkább kiegészítő jelleggel bírnak.
A klasszikus fejlesztő állam paradigma jelentősége, hogy megalkotásának kiinduló pontját adott országok csoportjának (kelet-ázsiai, kifejezetten az északkelet-ázsiai országok) gyakorlati tapasztalatai (sikeres felzárkózás) és empirikus elemzése jelenti. Ezen országok mélyelemzése, és összehasonlító vizsgálata során próbáltak meg az intézményi megközelítést alkalmazó szerzők közös nevezőket meghatározni az állam fejlődésben betöltött szerepe tekintetében (induktív érvelés). Mindezek alapján a fejlesztő állam klasszikus modellje egy állam által irányított piacgazdaság, amelyben a magántulajdon és piaci verseny dominál, a gazdasági növekedés hajtóereje mindenekelőtt az exportteljesítmény, és a kialakuló jólét a társadalom egészét szolgálja. Ugyanakkor a klasszikus fejlesztő államot a saját történelmi és regionális vonásokkal jellemezhető egyedi kontextusába ágyazódva kell értelmezni, hiszen az a „saját korának szülötte volt”. Számos olyan egyedi és megismételhetetlen körülményt emelhetnénk ki, amely hozzájárult a „kelet-ázsiai gazdasági csoda” megvalósíthatóságához, egyúttal azonban azt is jelenti, hogy
a klasszikus fejlesztő állam paradigma adott hely és idő függvényében érvényes, a körülmények megváltozásával nem megismételhető, más országok számára a modell másolása nem jelent releváns opciót.
Ráadásul a kelet-ázsiai fejlődési modell egyedi kontextusa is jelentős változásokon esett át, és a kelet-ázsiai országok és kormányzataik legkésőbb a 90-es évektől kezdődően olyan új kihívásokkal (például globalizáció, technológiai változások, társadalmi átalakulás, állami és vállalati szféra közötti törékeny egyensúly megbomlása, politikai legitimáció csökkenése) szembesültek, amelyekre nem tudtak kellően rugalmasan reagálni, és ez kívülről és belülről egyaránt szétfeszítette a modellt, majd végső soron a klasszikus fejlesztő állam paradigma bukásához vezetett.
Ha az írásunk elején abból indultunk ki, hogy a klasszikus fejlesztő állam modell kialakulása egy hosszú történelmi és tanulási folyamat volt, akkor nem meglepő, hogy annak leépítése, átalakulása ugyancsak időigényes, és bizonyos szintű kontinuitás, pályafüggőség megfigyelhető napjainkban is (Japán és Dél-Korea esetében ezt kitűnően elemzi és illusztrálja Muraközy László két könyve).
Miért érdemes mindezek tükrében mégis fejlesztő államokról beszélni a huszonegyedik század harmadik évtizedének elején? Nagyon leegyszerűsítve két érvet is említhetünk. Egyrészt bár a klasszikus fejlesztő állam modell napjainkban nem alkalmazható, a kelet-ázsiai térségen kívül és a huszonegyedik század megváltozott körülményei között nem működőképes, ennek ellenére meg lehet számos olyan történelmi tanulságot fogalmazni, amelyek napjainkban is relevanciával bírnak. Ezek közül kiemelhetjük a „jó kormányzás”, a gazdasági teljesítmény és nemzetközi versenyképesség elősegítését célzó állam, a teljesítmény alapú kiválasztási és előmeneteli rendszerrel jellemezhető, jól képzett, elit bürokrácia, a minőségi oktatás és a K+F tevékenységek központi szerepét, mint a gazdasági fejlődés kulcstényezőit – napjainkban is. A teljesség igénye nélkül kiemelünk egy másik fontos tanulságot, mégpedig a befogadó politikák alkalmazását (stakeholder approach), azaz az érdekelteket bevonó megközelítés jelentőségét. A befogadó politikák jellemzően fenntarthatóak, ha ugyanis a gazdasági növekedés megosztott módon következik be, és az egész társadalom jólétét szolgálja, akkor az nem csak a gazdasági növekedéshez járul hozzá, hanem a megvalósított fejlődési modell legitimitását, a politikák fenntarthatóságát is biztosítja. A megvalósított megosztott növekedés egyik fő hajtóereje a humántőke magas kiinduló szintje és folyamatos fejlesztése volt, ami szintén az oktatási rendszer központi jelentőségére hívja fel a figyelmet (mindezt kitűnően illusztrálja Csáki György tanulmánya, amely a tajvani esetet elemzi).
Másrészt azonban azért is kell napjainkban a fejlesztő államokról beszélni, mert – mint arra már írásunk elején is utaltunk – legkésőbb a 2008-9-es globális pénzügyi és gazdaság válság óta (a nagy feltörekvő országokban már azt megelőzően is) újra előtérbe kerültek a fejlesztési célú állami beavatkozások mind a gazdaságpolitikai gyakorlatok, mind az ezeket övező elméleti viták körében. A fejlesztő állam megközelítés reneszánszát éli, de ez a nemzetközi szakirodalomban nem jelenti a klasszikus paradigmához való visszatérést, hanem egy új koncepció van kialakulóban, bár ennek áttörése még nem következett be. Ugyanakkor számos feltörekvő ország kormányzati retorikájában is megjelent a fejlesztő államokra való hivatkozás Szubszaharai Afrikától kezdve, Latin-Amerikán és Dél-Ázsián keresztül a Kelet-Közép-Európáig (a Palgrave kötet vonatkozó fejezetei jól illusztrálják napjaink reneszánszának sokszínűségét, a tizenhat fejezetből itt két példát emelünk ki: Szalavetz Andrea a kínai zöld iparpolitikát elemzi, Kollai István a szlovák esettel illusztrálja, hogy Közép-Európában a főváros-vidék közti fejlettségi különbség jóval nagyobb, mint nyugaton, és a folyamat önfenntartó-öngerjesztő lehet).
Az új elméleti irányzatok a legújabb elméleti eredményekre építve (azaz deduktív módon) lényegesen eltérnek a klasszikus paradigmától (amely a gyakorlati tapasztalatokból indult ki). Kiinduló pontnak a fejlődés képességalapú megközelítését tekintik, miközben az állami beavatkozások célját, módját és mikéntjét is átértékelték (ld. például Mariana Mazzucato vállalkozó állam koncepciója, Marian Negotia és Fred Block hálózati fejlesztő állama, vagy Justin Lifu Yin új strukturális közgazdaságtana).
Ugyanakkor ezek az eredmények nem, vagy alig csorogtak le a gazdaságpolitikai gyakorlatok (és retorika) szintjére.
Számos fejlődő és feltörekvő országban napjaink erőskezű politikai vezetői továbbra is a klasszikus fejlesztő állam modellre (és annak leegyszerűsített értelmezésére) tekintenek követendő példaként, legalábbis azt hivatkozzák retorikájukban, miközben annak egyes (önkényesen kiválasztott) elemeit tekintik referenciának.
A kötet tanulmányai rámutatnak, hogy napjaink fejlesztés-orientált kísérletei közül egyelőre nem emelkedik ki a kelet-ázsiai csodával összevethető sikeres példa – igaz, e tekintetben még hiányzik a történelmi perspektíva is. Ugyanakkor az elmúlt évtizedek gazdaságpolitikai tapasztalatainak dokumentálása, a valóság megfigyelésén alapuló elemzések, valamint ezek összevetése a legújabb elméleti irányzatokkal előremutató következtetések megfogalmazását teszik lehetővé (miközben ezek összevetése a történelmi tapasztalatokkal és tanulságokkal is megkerülhetetlen). Közhelyszámba megy, hogy a huszonegyedik századi új kihívások új típusú válaszokat igényelnek, miközben az intézmények (intézményi minőség, kapacitások és autonómia) központi jelentőséggel bírnak a hosszú távú fenntartható fejlődés tekintetében. Ugyanakkor számos nyitott kérdés övezi az intézményi változások mikéntjét, és az útfüggőség versus útteremtés dilemmája sem triviális kérdés. Csaba László tanulmánya jól rámutat a kötetben arra is, hogy napjaink hibrid rezsimjei esetében az intézmények kiüresítése az egyik domináns tendencia.
A gyakorlati tapasztalatok felé fordulva a huszonegyedik század, és kifejezetten a válság utáni időszak(ok) az új iparpolitikai beavatkozások reneszánszát hozták (ezzel együtt a közgazdászok körében is feléledt a – klasszikusnak tekinthető - vita a vertikális versus horizontális beavatkozások tekintetében). A legújabb tapasztalatok azonban messze túlmutatnak azon, hogy nincs egységes recept a sikeres iparpolitikai beavatkozások terén sem (ez a meglátás már a nemzetközi intézményekhez is lecsorgott a fejlesztéspolitika tekintetében, ld. termékeny inkoherencia megközelítés), de a kötetben elemzett brazil, namíbiai vagy etióp példa arra is rámutat, hogy a megvalósítás és annak sikere is nagyon kontextus-függő. Az új iparpolitikai beavatkozások megvalósítása, sikere nagymértékben függ az adott ország tágabb értelemben vett gazdaságpolitikájától, a beavatkozási mixtől (mint például monetáris politika – kifejezetten árfolyam- és kamatláb politika), de fontos szerepet játszik (többek között) a vállalkozói környezet, intézményi struktúra és az egyes érdekcsoportok hatalmi viszonyainak alakulása is. Csak mindezek tükrében, ismeretében lehet a kísérlet- és tévedés elve mentén kialakítani a beavatkozások egy „optimális” csomagját (azaz a rodrik-i értelmezésben az iparpolitika egy intézményi és politikai tanulási folyamat is egyben).
Összességében az egyik legfontosabb következtetés, hogy az állami beavatkozások célja és jellege kulcsfontosságú tényező a kimenetel tekintetében.
Azaz a klasszikus fejlesztő államok történelmi tanulsága továbbra is mérvadó: az állami beavatkozások legfőbb célja piac-barát módon a versenyképesség és az exportteljesítmény növelése, a technológiai fejlődés, a globális értékláncokban a feljebb lépés elősegítése, a minél jobb gazdasági beágyazódás erősítése (intenzív előre és visszamutató kapcsolatok által). Ugyanakkor mindez pragmatikusan kerül megvalósításra (a sikeres beavatkozások fenntartása és kiterjesztése, a nem-sikeres beavatkozások leépítése és megszüntetése), azaz a kísérlet és tévedés elve érvényesül. A fókuszban a jobb gazdasági teljesítmény, gazdasági és társadalmi upgrading (munkahelyteremtés és minőségi változások) állnak, továbbá az ezt elősegítő intézményi változások és támogató gazdaságpolitikák központi jelentőséggel bírnak. Ez jól kontrasztba állítható napjaink hibrid rezsimjeivel, amelyek a fejlesztő állam címszava alatt versenyt korlátozó beavatkozásokkal operálnak, miközben az elsődleges szempontot nem a gazdasági, hanem politikai megfontolások jelentik (politikai lojalitás és nem gazdasági teljesítmény az előfeltétel, valamint politikai klientúra építése és nem a gazdasági versenyképesség növelése a cél). Rövidtávon egyéb tényezők függvényében ez utóbbi esetben is bekövetkezhet gazdasági növekedés, hiszen a gazdaságilag nem hatékony beavatkozások költségei (ideig-óráig) rejtve maradhatnak, de hosszabb távon az erőforrások elosztásának hatékonyság veszteségei dominálnak, ami aláássa a fenntartható, inkluzív (befogadó) és megosztott növekedés alapjait.
A kutatásról részletesebben olvashat a Palgrave Macmillan gondozásában megjelent The Post-Crisis Developmental State – Perspectives from the Global Periphery című kötetben. A kutatást a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Hivatal “A fejlesztő államoktól az új protekcionizmusig: a fejlesztés-orientált beavatkozások átalakuló repertoárja a formálódó új világrendben” című projektje (FK124573) támogatta.
A szerző a KRTK Világgazdasági Intézetének munkatársa.
Címlapkép: Getty Images
