Az Európai Unió egy átalakulási szakasz küszöbén áll, mivel több tagjelölt ország felvételét fontolgatja, ami átformálhatja a külső, de a belső gazdasági és politikai viszonyrendszert is. Ez a lehetséges tagfelvétel nem pusztán a határok kiterjesztését jelenti, hanem a gazdasági lehetőségek, a költségvetési kihívások és a geopolitikai stratégiák összetett összjátékában való navigálást is.
Az EU bővítési útját időszakos bővítések jellemezték, amelyek mindegyike egyedi gazdasági és költségvetési következményekkel járt. A 2004-es bővítés, amely tíz közép- és kelet-európai ország csatlakozását jelentette, vízválasztó pillanat volt. Ezt a bővítést aprólékosan megtervezték, és az Agenda 2000 reformjai tervként szolgáltak az új tagok integrálásához anélkül, hogy az EU költségvetése a bruttó nemzeti jövedelemhez (GNI) képest jelentősen megnövekedett volna.
Az Agenda 2000 mechanizmus becslése szerint a csatlakozással kapcsolatos kiadások marginális kiigazításokkal és a költségvetési mozgástér stratégiai felhasználásával kezelhetők lesznek,
biztosítva, hogy az EU költségvetése az EU GNI-jának 1%-a körül maradjon.
A közelgő bővítés – amely olyan szegényebb országokat foglal magában, mint Ukrajna, Moldova és több nyugat-balkáni állam – azonban másfajta kihívásokat jelent. Ezek a tagjelölt országok általában gazdaságilag kevésbé fejlettek, az egy főre jutó GDP alacsonyabb, mint az EU-ba 2004-ben vagy azóta belépett országok átlaga. Ez az egyenlőtlenség az unió közös költségvetésénél erőforrásigényeket támaszthat, különösen az olyan kritikus területeken, mint a közös agrárpolitika (KAP) és a kohéziós politika (KP).
Több pénz kell, csak senki nem tudja, mennyi
A bővítés nettó költségvetési költségeinek becslése összetett feladat, amely módszertani kihívásokkal és eltérő feltételezésekkel jár. Tanulmányok próbálták számszerűsíteni ezeket a költségeket, különösen Ukrajna lehetséges csatlakozására összpontosítva.
Az előzetes számítások alapján a most még háború sújtotta ország csatlakozása évente 11,4 és 19,6 milliárd euró közötti összegbe kerülhet.
Ezek a számok a jelenlegi uniós költségvetési szabályokon alapulnak, és nem jelentenek felső korlátot az EU teljes költségvetésére vagy konkrét kiadási programokra. Az új bővítés, egy teoretikus 9 ország felvételével járó forgatókönyvnél az adott hétéves költségvetési ciklusban
Magyarország kohéziós forrásait 200 millió euróval csökkentené.
E becslések bonyolultságát tovább fokozza a tagjelölt országok egyedi pénzügyi dinamikája. Ukrajna nagy mezőgazdasági ágazata és jelentős népessége például jelentős igényeket támaszthat a KAP költségvetése felé. Ha az új tagállamok a jelenlegi tagországokhoz hasonló hektáronkénti KAP-támogatásban részesülnének, a KAP teljes költségvetése 22-25%-kal megugorhatna. A KAP költségvetésének reálértéken való fenntartása azonban
a jelenlegi tagok számára a KAP-kiutalások 15%-os csökkentését tenné szükségessé.
Viszont a jelentés készítői szerint ezt a konszolidációt átmeneti intézkedésekkel vagy az új tagok számára kedvezőtlenebb feltételekkel lehetne enyhíteni.
A kohéziós politika és a statisztikai hatás
A kohéziós politika egy másik kritikus terület, amelyre a bővítés hatással lesz. A kevésbé fejlett országok csatlakozása nem feltétlenül növeli a kohéziós politika költségvetését, de a „statisztikai hatás” miatt jelentősen megváltoztathatja a források elosztását
– írja az Európai Bizottság egy friss értékelésében, amelyben a tervezett bővítések többéves pénzügyi keretre (MFF) gyakorolt hatását elemzik, valamint javaslatokat terjesztenek elő a kihívások kezelésére.
A bizottsági dokumentum szerint a hatás akkor jelentkezik, amikor a szegényebb országok felvétele csökkenti az EU átlagos GNI-ját, ami a felzárkóztatási alapok újraelosztásához vezet.
A tanulmány szimulációi szerint a bővítést követően a 2004-ben csatlakozott tizenöt tagállam, így Magyarország kohéziós kiutalásai 24%-kal csökkenhetnek.
A statisztikai hatás az EU elosztási képletének következménye, amely az egy főre jutó regionális GDP-n és az egy főre jutó nemzeti GNI-on alapul. Az új, kevésbé tehetős tagok csatlakozásával az EU átlagos GNI-ja csökken, ami egyes jelenlegi tagok esetében a felzárkóztatási alapok csökkenéséhez vezethet. Ez az újraelosztás mélyreható hatással lehet az EU-n belüli regionális fejlődésre és gazdasági kohézióra.
Előcsatlakozási támogatás és függő kötelezettségek jelenthetik a megoldást
Az EU új eszközöket vezetett be a tagjelölt országok támogatására, mint például az ukrán eszköz és a nyugat-balkáni reform- és növekedési eszköz. Ezek a reformok előrehaladásához kötött támogatások és kölcsönök kombinációját biztosítják, ami növeli az unió függő kötelezettségeit. Az ukrán eszköz például 50 milliárd euró támogatást nyújt, amelyből 33 milliárd hitel és 17 milliárd euró vissza nem térítendő támogatás. Hasonlóképpen, a nyugat-balkáni eszköz 6 milliárd eurót biztosít, amelyből 2 milliárd euró támogatás és 4 milliárd euró kedvezményes kölcsön.
Ezeket az előcsatlakozási támogatási mechanizmusokat a gazdasági konvergencia előmozdítására és a tagjelölt országok uniós tagságra való felkészítésére tervezték. Ugyanakkor –állítják a Bizottság szakértői – további pénzügyi kockázatokat és függő kötelezettségeket is jelentenek az EU költségvetése számára.
E kötelezettségek sikeres kezelése döntő fontosságú lesz az államszövetség pénzügyi stabilitásának biztosítása szempontjából, ahogyan az Európai Unió bővül
– írják a jelentésben
A jövőbeli bővítés forgatókönyvei
A tanulmány három lehetséges forgatókönyvet vizsgál a következő többéves pénzügyi keretre vonatkozóan, amelyek mindegyike eltérő következményekkel jár az EU költségvetésére nézve:
- Lépcsőzetes integráció: Ez a forgatókönyv szerint a következő többéves pénzügyi keret alatt nem lesznek csatlakozások, de az előcsatlakozási támogatás folytatódik. Az integráció fokozatos megközelítését hangsúlyozza, és a tagjelölt országoknak az EU-hoz való társadalmi-gazdasági igazodásának támogatására összpontosít. Ez a forgatókönyv rövid távon kevésbé okozna zavarokat, de folyamatos pénzügyi kötelezettségvállalást igényel az előcsatlakozási erőfeszítésekhez.
- Kis bumm: E forgatókönyv szerint 2030-ig hat nyugat-balkáni ország csatlakozna az EU-hoz. Ez statisztikai hatást eredményezne, ami a fokozatos integráció forgatókönyvéhez képest 16-21%-kal csökkenthetné egyes jelenlegi tagok kohéziós forrásait. A KAP költségvetésére is nyomás nehezedne, ami vagy a jelenlegi tagoknak szánt juttatások csökkentését, vagy a KAP teljes költségvetésének növelését tenné szükségessé.
- Big Bang (Nagy Bumm): Ez a forgatókönyv magában foglalja Grúzia, Moldova és Ukrajna 2030-ig történő csatlakozását. Ez jelentősen megnövelné a KAP teljes költségvetését, és a KAP-kiutalások gondos kezelését tenné szükségessé. Az agártámogatások teljes költségvetése 34 milliárd euróval nőhet a csatlakozás nélküli forgatókönyvhöz képest, amely összeg a jelenlegi saját források felső határának mozgásterén belül tartható.
Alapjaiban át kell szabni az MFF-et
Az EU költségvetésének a jövőbeli bővítésekhez való hozzáigazítása érdekében több szakpolitikai ajánlást tettek az Európai Bizottság jelentésében:
- Először is, az EU-nak fenn kell tartania a tagjelölt országoknak nyújtott előcsatlakozási támogatást, összekapcsolva azt a reformtörekvésekkel. Ez a támogatás különösen fontos Ukrajna újjáépítése szempontjából, amely a becslések szerint 2023 végéig 453 milliárd eurót igényelt volna, de ez az összeg mostanra már biztosan magasabb. Az előcsatlakozási alapok hatékony kezelése alapvető fontosságú lesz a tagjelölt országok tagságra való felkészítésében, miközben csökkenti az EU pénzügyi kockázatait.
- Másodszor, az EU-nak foglalkoznia kell a kohéziós politikát meghatározó statisztikai hatással, hogy megakadályozza a felzárkóztatás alapok jelentős csökkentését a jelenlegi tagok esetében. Ez magában foglalhatja az érintett régiók és országok számára nyújtott átmeneti, fokozatosan megszüntetett támogatás létrehozását, biztosítva a zökkenőmentesebb átmenetet és minimalizálva a gazdasági zavarokat.
- Harmadszor, vitát kell kezdeményezni a KAP-nak Ukrajna csatlakozásához való hozzáigazításáról. A korábbi bővítések tanulságait felhasználva megfontolandó lenne az átmeneti fokozatos bevezetés vagy az agrártámogatási alapok kevésbé kedvező feltételekkel történő felajánlása. A 2004-es bővítés például 10 éves bevezetési időszakot írt elő a KAP közvetlen kifizetéseire az új tagállamok számára, ami segített a költségvetési hatások kezelésében.
- Negyedszer, az EU-nak elegendő mozgásteret kell fenntartania a kulcsfontosságú költségvetési tételek, például a közös agrárpolitika esetében, hogy a lehetséges bővítések költségeit konszenzusos módosítások nélkül is kezelni tudja. Ez magában foglalhatná a többéves pénzügyi kereten felüli, a Tanácsban minősített többségi szavazással mozgósított, a „csatlakozással kapcsolatos költségekre” elkülönített tartalék létrehozását.
- Végezetül a javaslat szerint az EU megfontolhatná a nemzeti kohéziós juttatásokra vonatkozó jelenlegi 2,3%-os GDP-korlátozási szabály feloldását. Ez biztosítaná, hogy az új tagállamok az Unióba való belépést követően ne részesüljenek alacsonyabb uniós forrásokban, különösen akkor, ha nem kapnak azonnali hozzáférést a KAP-alapokhoz.
Geopolitikai és stratégiai megfontolásoknak is meg kell jelennie
Az EU lehetséges bővítése nem kizárólag költségvetési kérdés, hanem geopolitikai és stratégiai kérdés is. A bővítési menetrend új lendületet kapott az Ukrajnával és Moldovával folytatott csatlakozási tárgyalások, valamint a Grúziának nyújtott tagjelölti státusz révén. Ez jelentős hatással van az unió külpolitikájára és a szomszédságában a stabilitás és a demokrácia előmozdításában betöltött szerepére.
Az EU-nak figyelembe kell vennie a tágabb geopolitikai kontextust és az új tagok befogadásához szükséges intézményi reformok szükségességét is.
Ahogy az EU halad előre a bővítési menetrenddel, döntő fontosságú lesz a költségvetési követelmények és a nagyobb és integráltabb unió stratégiai előnyei közötti egyensúly megteremtése. Ez magában foglalja az EU szerepének megerősítését a biztonság és a védelem, a migráció, valamint az Unió külső versenyképességét növelő stratégiai projektek támogatása terén. Ezzel párhuzamosan viszont csökkenteni kellene az egyhangú szavazást igénylő döntéshozatali területeket, több helyen kellene átállni a minősített többségi, de kötelező érvényű szavazásra – állítják a szerzők.
Az EU lehetséges bővítése a lehetőségek és kihívások összetett kölcsönhatását jelenti. Míg a nagyobb piac és a fokozott biztonság gazdasági előnyei jelentősek, a költségvetési következmények bonyolultak és gondos irányítást igényelnek. A többéves pénzügyi keret rugalmas megközelítésével, a statisztikai hatás kezelésével és a geopolitikai kontextus figyelembevételével az EU meg tud birkózni ezekkel a kihívásokkal, és biztosítani tudja az új tagok zökkenőmentes integrációját.
Az Európai Uniónak figyelembe kell vennie a bővítésnek az intézményi keretre és a döntéshozatali folyamatokra gyakorolt szélesebb körű hatásait is. Ahogy az EU halad előre a bővítési menetrenddel, kulcsfontosságú lesz, hogy egyensúlyt teremtsen a költségvetési követelmények és a nagyobb és integráltabb unió stratégiai előnyei között. Ez magában foglalja az EU szerepének megerősítését a biztonság és a védelem, a migráció területén, valamint az államszövetség külső versenyképességét növelő stratégiai projekteket – zárul a Bizottságnak készült javaslatcsomag.
A címlapkép illusztráció. Címlapkép forrása: Getty Images
