A teljesítményalapú költségvetés-tervezés egyre inkább a kohéziós politika részévé válhat, miután az RRF, amelyet a Covid-19 világjárvány gazdasági következményeinek enyhítésére hoztak létre, mérföldköveket és célokat használ az előrehaladás nyomon követésére és a finanszírozás folyósítására:
vagyis csak akkor fizet Brüsszel, ha a feltételek teljesülnek, előleg- és részleges kifizetéseket nem engedélyez.
Ez a megközelítés várhatóan fontos szerepet fog játszani a következő Többéves Pénzügyi Keret (MFF) reformjában is. Ebben két fő irány lesz: a teljesítményorientáltság és a mainstreaming. Utóbbi az EU költségvetésén belül azt célozza, hogy meghatározzák egy-egy költségvetési ciklus kulcsfontosságú politikai prioritásait, amelyet a kiadási programoknál mindenképpen figyelembe kell venni. A mostani MFF-ben például ilyen klímasemlegesség és az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás, amely várhatóan a 2028-2034-es ciklusban is megmarad. Jelenleg a további mainstreaming célok közé tartozik a nemi egyenlőség, a biodiverzitás és a Fenntartható Fejlődési Célok (SDG).
A reform előkészítéséhez a Centre for European Policy Studies (CEPS) egy hosszú, több mint 100 oldalas elemzést készített a kétfajta megközelítés összehangolásáról, és a think tank eredményei azt mutatják, hogy mind a teljesítményalapú költségvetés, mind a mainstreaming komoly utókövetést igényel, de jó irányt jelentenek az MFF megreformálására.
Magyarország számára ez azért is rossz, hír, mert az RRF struktúrájával alig van tapasztalata, mivel jelenleg sem fér hozzá ezekhez a forrásokhoz.
A keretrendszer négy kulcsfontosságú dimenziót használ, amely egyelőre az itthoni uniós programok, állami projektek kiírásaiban és megvalósításában szinte egyáltalán nem jelenik meg:
- bemenetek (finanszírozás és erőforrások),
- közvetlen kimenetek (pl. kiképzett személyek),
- a politikai területen elért eredmények (pl. később foglalkoztatott személyek)
- és hosszú távú hatások (pl. egy hatékonyabb munkaerőpiac).
Azonban a mainstreaming az EU költségvetésén belül számos kihívással szembesül. Például a "Do No Significant Harm" (DNSH) elvet – amely a környezeti fenntarthatóság biztosítására irányul – nem egyenletesen alkalmazzák az EU kiadásaira. Agrgodalmak merülnek fel a klímahatások túlbecsülésével és a projektek súlyozásának egyenetlenségeivel kapcsolatban is: vagyis tagállamonként eltérő, hogy az RRF-hez kapcsolódó beruházások karbonlábnyomát, hosszú távú környezeti kihatását hogyan értékelik. A magyar szabályozás például sokkal megengedőbb, mint az osztrák vagy a skandináv.
A nemi egyenlőség követelménye új, ennek monitoringja módszertanilag új, hiányosak a régi adatbázisok, és elég tágan határozza meg, hogy mi tekinthető eredménynek vagy hatásnak.
Ez a jó irány, csak nem így
A kohéziós politika és az RRF teljesítményalapú költésgvetése különböző megközelítéseket mutat. A kohéziós politika input, output és eredményindikátorok keverékét használja. Robusztus monitorozási és IT rendszerekkel rendelkezik, de a kedvezményezettek és menedzserek kritizálják az adminisztratív terheket és az adatduplikációt. Eközben legalább az egyes beruházások értékelési gyakorlata alaposan kidolgozott, átfogó keretrendszerrel rendelkezik a folyamatos nyomonkövetésre is.
Ezzel szemben az RRF elsősorban csak input és output indikátorokra támaszkodik, egyáltalán nem határozza meg a hosszú távú eredmények mérésének módszertanát. Egyes országok fragmentált IT infrastruktúrája miatt a megvalósítás is késedelmes, ami a hatékony végrehajtás kárára válik. A tervmódosítások rugalmassága fontos, de egyes tagállamok kihívásokkal szembesülnek az túlzottan ambiciózus célok módosításában – vagyis az eredeti vállalásaik helyett nehezen fogadtatnak el Brüsszellel kisebb léptékű programokat.
Alig van bizonyíték arra, hogy a teljesítményalapú költségvetés politikai tanulásra ösztönözne, vagy hogy a teljesítményinformációk alapján módosítanák a politikákat.
Az RRF input és output indikátorokra való hangsúlyozása széles körű, de az eredményindikátorok hiánya aggodalomra ad okot. A helyreállítási alap legtöbb eredménye, hosszútávú hatásai csak akkor jelentkeznek majd, amikor az eszköz már megszűnt. A bonyolult jelentkezési eljárások és adminisztratív folyamatok elriasztják a potenciális kedvezményezetteket az EU támogatások igénylésétől – írja elemzésében a CEPS.
Bőven van tér a fejlesztésre
A teljesítményalapú költségvetés és a mainstreaming keretrendszerének több kulcsfontosságú komponensét is figyelembe kell venni majd az új MFF-reform kidolgozásában – vélik a jelentés készítői. Szerintük az olyan IT eszközök, mint a FENIX és a Recovery and Resilience Scoreboard, felhasználóbarátok, de az adat integrációs kihívások miatt alulhasználtak, amin mindenképpen változtatni kell majd. Ezeknek az eszközöknek a potenciálját jobb adatminőséggel és átláthatósággal lehetne maximalizálni. Valamint úgy vélik, hogy az eredményinformációkat nem hatékonyan használják fel a parlamenti ellenőrzéshez a teljesítményalapú költésgvetési keretrendszerek bonyolultsága és a korlátozott erőforrások miatt az egyes tagállamokban, miközben ez ellenőrizhetőbbé tenné az EU-források megfelelő felhasználását.
A CEPS megjegyzi, hogy a kohéziós politika jól bevált monitorozási rendszerekkel rendelkezik, de ezeket gyakran kritizálják az adminisztratív terhek és a hatékonyságuk miatt: ha egy elcsalt projektet azonosítanak, akkor ott gyorsan feltárják a problémákat, de a gyakorlatban nagyon kevés támogatási programot ellenőriznek csak.
Az RRF monitorozási hatékonysága széles skálán változik: A projektek kedvezményezői gyakran csak finanszírozási mechanizmusként tekintenek az EU programokra, nem pedig teljesítmény-vezérelt keretrendszerekként. Nem figyelnek a későbbi hatásokra, csak beruházási támogatásokra figyelnek, ami később jelenthet problémákat. A kisebb cégek, szereplők az adminisztráció bonyolultsága miatt pedig bele sem mernek vágni a pályázatokba.
A CEPS szerint a keretrendszerek javításához ajánlott, hogy ha bármely jövőbeli, RRF-szerű programot indítanak, akkor harmonizálni kell a mainstreaming megközelítéseket. Nagyobb hangsúlyt kell fektetni a minőségi értékeléseknek és a releváns célok jobb meghatározásának lehetőségeinek feltárására. Javítani kell a visszacsatolási mechanizmusokat a teljesítményinformációk és a programtervezés között.
Továbbá úgy vélik, szabványosítani kell a teljesítményindikátorokat és az adatgyűjtési módszereket minden tagállamban, és biztosítani kell, hogy az adatok jól meghatározott célokkal rendelkeznek és világosan bemutathatók legyenek. Az EU és a nemzeti szintű jelentési követelmények összhangba hozatalával csökkenthetők az adminisztratív terhek, és jobban kihasználhatók a meglévő IT eszközök is.
A szakértők szerint a következő MFF-reform előtt figyelembe kell venni a keretrendszer kiterjesztésének és finomításának lehetőségeit.
Úgy vélik, fontos megállapítani, hogyan lehet túllépni a kimeneteken, és sokkal nagyobb hangsúlyt fektetni az eredményekre.
A címlapkép illusztráció. Címlapkép forrása: Getty Images
