A jelenlegi többéves pénzügyi keret, amely a 2021-2027 közötti időszakra vonatkozik, máris jelentős változásokat hozott a finanszírozási prioritásokban. Elsőként kerültek a büdzsészabályokba a jogállamisági – hivatalos nevén kondicionalitási – eljárás, valamint a horizontális feljogosító feltételek, amelyet Magyarországon már jól ismerünk. A tagállamok közös döntése értelmében már korlátozható a tagállamok hozzáférése az uniós forrásokhoz, ha az EU-s közös normákhoz és szabályokhoz nem tartják magukat. Magyarország emiatt már 1 milliárd eurónyi kohéziós támogatást véglegesen el is veszített, mert az új MFF-szabályoknak már az is része, hogy a felfüggesztett pénzeket egy tagállam két évnyi szabálysértés után örökre elbukhat.
Továbbá az ukrajnai háború például hatalmas segélyek mozgósítását tette szükségessé:
az EU és tagállamai közel 124 milliárd eurót biztosítottak Ukrajna védelmi és újjáépítési erőfeszítéseinek támogatására.
Ez az összeg megdöbbentő, különösen, ha összehasonlítjuk az EU teljes külső fellépésekre szánt, 98,4 milliárd eurós költségvetésével a jelenlegi többéves pénzügyi keret időszakára vonatkozóan. A háború nemcsak az EU erőforrásait terhelte meg, hanem az Oroszországgal való kapcsolatát is átalakította, és az energiabiztonságot és a védelmet a legfontosabb prioritások közé emelte. A geopolitikai helyzetet tovább bonyolítja Donald Trump visszatérése az Egyesült Államok elnöki székébe, amely a gazdasági és biztonsági kérdésekben egy sokkal inkább haszon-költség-alapú egyenletet jelent, kevésbé a kölcsönös együttműködésre épít. Ez az elmozdulás jelentős következményekkel jár az EU számára, különösen az Ukrajnának nyújtott finanszírozás, a védelmi kiadások, a kereskedelem és a nemzetközi egyeztető fórumok esetében.
Az EU-nak a következő többéves pénzügyi keretben nagyobb rugalmasságra és rendesen finanszírozott új külpolitikai programok kialakítására kell törekednie.
Kína globális versenytársként és riválisként való felemelkedése szintén arra késztette az EU-t, hogy stratégiai autonómiára törekedjen, és hogy csökkentse a gazdasági kapcsolatok és ellátási láncok kockázatát. Ennek következtében a kutatás és az innováció, a digitális infrastruktúra és a védelmi technológiák kerültek előtérbe. Az EU globális befolyása megkérdőjeleződik, mivel az olyan regionális hatalmak, mint India, Brazília, Dél-Afrika és Törökország, valamint az Öböl-menti országok egyre nagyobb befolyásra tesznek szert. Az EU-nak el kell igazodnia ezekben az összetett kapcsolatokban, miközben egyensúlyt kell teremtenie a gazdasági érdekek, az emberi jogok, az éghajlatváltozás és a biztonság között. Belsőleg az EU jelentős gazdasági és politikai kihívásokkal néz szembe.
A gazdasági stagnálás, a népesség elöregedése, az alacsony termelékenység és a korlátozott innováció megterhelik az állami forrásokat. Az EU a geostratégiai ambíciók alapját képező gazdasági erőre helyezte át a hangsúlyt. Ursula von der Leyen az Európai Bizottság elnökeként második ciklusában a gazdasági versenyképesség és biztonság szükségességét hangsúlyozta. A „versenyképességi iránytű” kezdeményezés célja az USA-hoz és Kínához viszonyított innovációs lemaradás csökkentése, a gazdaság szén-dioxid-mentessé tétele és a stabil ellátási láncok biztosítása, különösen a kritikus nyersanyagok esetében.
Teljesen idejétmúlt a mostani büdzsé
Az EU-n belül azonban mély megosztottság van abban a kérdésben, hogy miként lehet finanszírozni ezeket az ambiciózus célokat, miközben az is biztos, hogy a kohéziós politika és a közös költségvetés a jelenlegi formában alkalmatlan lesz az új célok eléréséhez, a kihívásoknak való megfeleléshez 2027-ben.
A populizmus és a nacionalizmus európai térnyerése megnehezítette a többéves pénzügyi keretről szóló tárgyalásokat, pedig a 2028-2036-os MFF reformjáról már most tárgyalnak a tagállamok – írja elemzésében az European Centre for Development Policy Management (ECDPM) brüsszeli kutatóintézet, amely szorosan együttműködik az Európai Bizottsággal a költségvetéspolitikai reformok kidolgozásában.
Az EU külső fellépése is jelentős változásokon megy keresztül: az államszövetség egyre inkább függővé vált a világ többi részétől, ami hatékony, hosszú távú, kölcsönösen előnyös partnerségeket igényel. Az EU-nak pragmatikusabb, geostratégiai külpolitikát kell folytatnia, és azokra a területekre összpontosítania, ahol a legnagyobb hatást gyakorolhatja – írja az ECDPM a javaslatcsomagjában. Ez a külső együttműködés finanszírozásának regionalizált megközelítéséhez vezethet a szakértők szerint, és Brüsszelben prioritásként kell kezelni a szomszédságpolitikát, gazdasági érdekeket és -biztonságot.
Az ECDPM elemzői úgy vélik, hogy a jelenlegi kohéziós politika már nem alkalmas ezen célok elérésére.
Az EU fejlesztési politikájának a gazdasági prioritásokhoz igazodó projektek, például a kereskedelmi megállapodások, az infrastruktúra, a nyersanyagokhoz való hozzáférés és az energiabiztonság, valamint a migrációs partnerségek felé kell eltolódnia. Erre már a mostani hétéves költségvetésben is vannak jelek: bekerült ugyanis a közös büdzsébe a Szomszédsági, fejlesztési és nemzetközi együttműködési eszköz (Neighbourhood, Development, and International Cooperation Instrument – Global Europe, NDICI-GE), ami az Európai Unió legnagyobb külső finanszírozási kerete, amelyet a 2021–2027-es költségvetés részeként hoztak létre.
Az NDICI-GE félidős felülvizsgálata pedig azt is mutatja, hogy ezt az eszközt át kell alakítani, mivel már tavaly újraosztották a forrásokat az uniós érdekeknek megfelelően: azok nagy részét az európai érdekekkel összhangban átcsoportosították a beruházások és a Global Gateway megvalósítására, valamint a migrációkezelésre és a regionális értékláncok támogatására.
Az EU földrajzi fókusza szűkül, a források Ukrajnára és a keleti szomszédságra összpontosulnak. Az unió jövőbeli külső fellépése valószínűleg a hasonlóan gondolkodó partnerekkel és regionális szövetségekkel való együttműködést helyezi majd előtérbe, és pragmatikus módokat talál a nem hasonlóan gondolkodó államokkal való együttműködésre a közös napirendek, például az éghajlatváltozás terén
– írja az ECDPM elemzése.
A szakértők szerint ez az elmozdulás azzal a kockázattal jár, hogy az olyan régiók, mint Afrika és a Közel-Kelet, valamint az olyan csoportok, mint a legkevésbé fejlett országok, potenciálisan alulfinanszírozottak maradnak, hacsak nem lesz szilárd védelem a javukra.
A közelgő többéves pénzügyi keretről szóló tárgyalásokat ezek az összetett belső és külső dinamikák fogják alakítani az elemzők szerint, így úgy látják, hogy az EU-nak egyensúlyt kell teremtenie a változó geostratégiai kihívások, a változó belpolitikai realitások, a sürgető gazdasági prioritások és a változás iránti növekvő igények között.
Az ukrajnai háború, a globális versenytársak felemelkedése és a nyugati dominancia megkérdőjeleződése ezért érezhetően átformálja az EU prioritásait és globális szereplőként való törekvéseit.
A külső fellépések finanszírozásának biztosítása 2027-től tehát attól függhet majd, hogy az unión kívüli folyósítások mennyire segítik az EU érdekeinek védelmét. A Global Gateway támogatási program és tágabb értelemben az EU gazdasági külpolitikája kulcsszerepet játszhat a kiadások geostratégiai prioritásokhoz való igazításában, a magánszektor erőforrásainak mozgósításában, valamint a nemzetközi együttműködés, a gazdaságdiplomácia, a kereskedelem és a beruházások közötti kapcsolatok erősítésében – áll az elemzésben. A migráció kezelése és a biztonságpolitikai célok elérése szintén a pénzügyi döntések fő mozgatórugói lehetnek az új költségvetésben – legalábbis a tagállamok és az Európai Bizottság is nagyobb, európaibb katonai erőt akar, amely nem szorul már az Egyesült Államokra.
Nem lehet csak egy költség-haszon-elemzés a támogatások alapja
Az EU külső fellépése azonban nem korlátozódhat tranzakciós megfontolásokra – állítják a javaslatcsomag készítői, akik szerint az unió döntéshozóinak fel kell ismerniük a kölcsönös függőség fontosságát és a hosszú távú, globális szemlélet előnyeit a külkapcsolatokban. Emellett úgy látják, hogy a közvetlen válsághelyzetek kezelésén túl az EU-nak erkölcsi felelőssége van a fenntartható fejlődési célok előmozdításában, az éghajlatváltozás átfogó kezelésében, a béke és a stabilitás előmozdításában, valamint az olyan értékek, mint a nemek közötti egyenlőség és az emberi jogok előmozdításában egy egyre inkább polarizálódó világban.
Ezek a törekvések, bár gyakran alulfinanszírozottak, továbbra is kulcsfontosságúak
– vélik az ECDPM szakértői.
Azt írják elemzésükben, hogy a megreformált multilaterális rendszer politikai befektetéseket és pénzügyi forrásokat igényel a sürgető globális kihívások – a világjárványoktól az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodásig – kezeléséhez. A megfelelő befektetés elmaradása a problémák eszkalálódását kockáztatja, amelyek elkerülhetetlenül érintik Európát. A stratégiai szövetségek kiépítéséhez és a kölcsönös függőség hatékony kezeléséhez az EU-nak olyan költségvetéssel kell rendelkeznie, amely tükrözi globális felelősségét és törekvéseit. Az EU számára nagy a tét, hogy ezt jól csinálja. Ha rosszul csinálja, annak következménye egy kisebb, kevésbé virágzó, biztonságos és hiteles EU, valamint egy kevésbé biztonságos és virágzó világ lesz. A közelgő többéves pénzügyi keretről szóló tárgyalások kritikus próbája lesz annak, hogy az EU képes-e megbirkózni ezekkel az összetett kihívásokkal, és biztosítani tudja-e jövőjét globális vezető szerepét.
A többéves pénzügyi keretről szóló tárgyalások egyik legfontosabb vitás területe a belső és külső prioritások közötti egyensúly lesz.
Az ECDPM szakértői úgy látják, hogy az EU belső ellenálló képessége és gazdasági biztonsága elválaszthatatlan a külső fellépéseitől, különösen az olyan területeken, mint a kereskedelem, a védelem, a migráció és az éghajlatváltozás. Az unió bel- és külpolitikájának, valamint költségvetésének integrálása a többéves pénzügyi keretbe kihívást jelent, amire azt javasolják, hogy olyan mechanizmusok alapján döntsenek a pénzügyi támogatásokról a tagállamok és külsőpartnereknek, amelyek az EU-s gazdasági és politikai célokhoz igazodnak. Bár a megállapodás triviálisnak hangzik, egyelőre nincs egység ezekben a döntésekben, míg most az előterjesztés szerint például a harmadik országok fejlesztési forrásainál olyan szempontokhoz kellene kötni a kifizetéseket, mint az uniós kereskedelmi szerződések megkötése vagy a fenntarthatósági célok betartatása a támogatott államnál.
Az EU a viszonylag stabil programalapú költségvetésből egy olyan költségvetés felé fejlődhetne, amely inkább szakpolitikák által vezérelt – írja az ECDPM elemzése. Fontosnak tartják, hogy a változások hatásának mérésére monitoring kritériumokat és elszámoltathatósági mechanizmusokat hozzanak létre, így a forráselvonásokkal folyamatosan újratervezhető lenne a költségvetés.
Sok a kockázat a közös költségvetés átalakításában
Vannak azonban kockázatok az előterjesztés szerint, mint például a külső források instrumentalizálása szűk hazai érdekek – például a migráció ellenőrzése vagy az európai gazdasági biztonság előmozdítása – szolgálatában, a globális fejlődés és a valódi, mindenki számára előnyös partnerségek előmozdítása helyett, ami mélyreható következményekkel járhat az EU tekintélyére és hitelességére nézve a geopolitikai színpadon. Bár bizonyos mértékű átfedés kívánatos és szükséges a szakértők szerint, az EU-nak óvakodnia kell ettől a tendenciától, és biztosítania kell, hogy a külső finanszírozás továbbra is szélesebb körű, globális és kölcsönösen előnyös célkitűzéseken alapuljon, mivel ez jobban garantálja az EU hosszú távú jólétét és biztonságát.
A belső és külső politikai prioritások közötti koherencia mechanizmusai közé tartozik szerintük a a kompromisszumok kezelése is, például a gazdasági prioritások (például kereskedelem, energiabiztonság, kritikus és nyersanyagokhoz való hozzáférés) és a fejlesztési célok, a rövid távú előnyök és a hosszú távú célok közötti kompromisszumok, valamint az EU saját menetrendjének és a partnerországok prioritásainak kiegyensúlyozása között.
Az ECDPM szerint a jövőbeli külső támogatási eszköznek gyorsabban kell majd reagálnia az egyre változékonyabbá váló globális környezetre, lehetővé téve az EU számára, hogy a pénzeszközöket időben, rugalmasan folyósíthassa a külső partnereknek. Hangsúlyozzák, hogy bár e téren előrelépésre van szükség, a kiszámíthatóságot bizonyos szempontok tekintetében meg kell őrizni, ha az EU megbízható partnerként akarja megőrizni hírnevét, amely nem egy jó PR-fogás csak, hanem elengedhetetlenül szükséges ahhoz, hogy más politikai célok fenntartható módon megvalósuljanak. Tehát világos kritériumrendszert kell alkotni a külső támogatások folyósításához.
Összefoglalva, a következő többéves pénzügyi keretnek biztosítania kell az EU számára azokat a pénzügyi forrásokat, amelyekkel hatékonyan érvényesítheti célkitűzéseit egy egyre összetettebb és kiszámíthatatlanabb világban. A változó geostratégiai kihívások, a változó belpolitikai realitások és a sürgető gazdasági prioritások, valamint a változások iránti növekvő igények közötti egyensúly megteremtése különösen következetessé teszi a 2027 utáni többéves pénzügyi keretről szóló tárgyalásokat – írják a javaslatcsomagban.
A címlapkép illusztráció. Címlapkép forrása: Getty Images
